财政部:试点发展项目收益专项债券 防控财政金融风险

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近日，财政部发布了《关于地方政府自平衡收入专项债券和试点开发项目融资的通知》(蔡羽[2017]89号，以下简称《通知》)。对此，财政部负责人回答了记者的提问。

一、问:平衡试点项目收入和融资的地方政府专项债券(以下简称“项目收入专项债券”)的背景是什么？

答:新预算法(2014年修订)和《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》(国发[2014]43号)构建了地方政府债务融资机制的法律体系框架。根据预算法，地方政府应在国务院批准的范围内发行地方政府债券，不得以任何其他方式举债。国发[2014]43号文件进一步明确，无收入公益性项目发行一般债券融资主要依靠偿还一般公共预算收入，纳入一般公共预算管理；发行具有一定收入的公益性项目专项债券融资，并以相应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。

根据党中央、国务院的决策部署，近年来，财政部坚持“开前门、堵后门”的理念，会同有关部门，加快建立规范的地方政府债务融资机制，促进地方经济金融可持续发展。为进一步打开政府规范举债的“大门”，在依法提高地方政府债务限额的同时，财政部积极推进政府债务管理机制的完善，充分发挥政府债务限额资源的使用效率。根据十二届全国人大五次会议审议通过的《2016年中央和地方预算执行情况报告》和《2017年中央和地方预算草案》，财政部最近加大了稳步完善地方政府特别债券制度的力度。

发布《通知》的目的是引导地方政府在法定专项债务限额内，根据地方政府资金的收入项目发行专项债券，开发专项债券品种，实现项目收入与融资的自我平衡，研究建立项目资产与收入同步对应的制度，结合中国国情和实际情况，打造中国版地方政府市政项目“收入债券”。做好这项工作，有利于为地方政府依法规范借贷打开“大门”，保证重点领域合理的融资需求，加大弥补不足的力度，深化金融与金融的互动，引导社会资本增加投资，充分发挥特种债券在促进经济社会持续健康发展中的积极作用。

二.问:特殊债券对试点项目的收入有什么意义？

答:在法定专项债务限额内，鼓励地方试点开发项目发行专项债券，是坚持以供给方结构改革为主线，完善规范的地方政府债务融资机制的重要举措，有利于防范和化解地方债务风险。

一是坚持市场化改革方向。项目收入专项债券试点发行进一步强化了专项债券及相应项目的信息披露要求，提高了地方政府债券的信息透明度，帮助投资者提高了风险识别和评估能力，充分发挥了信用评级、信息披露、市场定价等市场机制的激励和约束功能，促进了市场融资自律机制的形成，充分发挥了市场机制的资源配置作用。

二是有效防范和控制特殊债务风险。项目收入专项债券试点发行依靠政府资金或相应项目获得的专项收入进行偿还，明确了不同专项债券对应项目的偿债资金来源，探索实现不同类型地方政府专项债券的“封闭式”运营管理，有利于锁定专项债券的风险范围，有效保护投资者的合法权益。此外，进一步打开地方政府监管借贷的“前门”，将有助于遏制非法融资担保，防范金融风险。

第三，完善地方政府债券市场。项目收入专项债券试点发行有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券发行机制，提高专项债券流动性，促进地方政府债券市场化，吸引更多社会资本投资地方政府债券，发展和完善我国地方政府债券市场。

第四，支持经济社会持续健康发展。试点发行项目收入专项债券是在法定专项债务限额内依法打开“大门”的管理创新举措。优先安排土地储备和政府收费公路试点，鼓励有条件的地方因地制宜开展试点，有利于在适当控制专项债务风险、充分发挥专项债券积极作用、加大补差力度、提高基本公共服务供给质量的前提下，确保重点领域合理融资需求。

3.问:试点发行的项目收入专用债券有哪些特点？

答:在法定专项债务限额内，试点发行项目收益专项债券是落实预算法和国发[2014]43号文件精神的重要举措，与当前地方政府债务限额管理和预算管理政策高度关联，在规模管理、项目要求、发行方式和信息披露等方面具有鲜明特色。

首先，债券的规模。严格实行法定限额管理，各地试点发行的专项债券规模应安排在国务院批准的地方专项债务限额内，包括当年新增专项债务限额和上年末专项债务余额低于限额的部分。

第二，债券项目。分类发行项目收益专项债券为建设项目筹集资金，应能产生持续稳定的现金流，反映为政府资金收益或专项收入，现金流应能覆盖专项债券的本金和利息。

第三，债券发行。项目收入专项债券严格按项目发行，可为单个项目发行，也可为同一地区的多个项目发行，具体由省级财政部门确定。

第四，信息披露。地方政府应及时披露项目收益专用债券及其项目信息，包括专用债券对应的项目概况、项目预期收益和融资余额方案、专用债券的规模和期限、发行计划、还本付息等信息，以及项目进展情况、专用债券资金使用情况等信息。

第五，偿债责任。项目收入专用债券对应的项目取得的政府资金或专项收入，按照项目对应的专用债券余额安排，专项用于偿还到期债券本金，到期债券本金不得通过其他项目对应的项目收入偿还。

问:地方政府如何发行项目收入专用债券？

答:首先，项目收入专项债券由省级政府发行。省级财政部门应根据专项债务管理规定，审核确定项目收入分类发行专项债券的实施方案和管理办法，重点关注项目概况、预期收入和融资余额计划、年度融资计划、年度发行专项债券的规模和期限、发行计划安排，并组织信息披露、信用评级和资产评估等相关工作。

二是明确市县的管理职责。市、县政府确需借入相关专项债务的，省政府将依法代其发行专项债券，借给市、县使用。市、县政府及其部门负责专项债券的编制、使用和管理、偿债和信息披露。项目收入专用债券以具体项目命名，名称为“省、自治区、直辖市(同级或市、县)(期)专用债券——省、自治区、直辖市(期)专用债券”。

三是其他相关部门和单位配合，为项目收入专项债券的具体发行做准备。遵循“谁使用、谁管理债券基金”的绩效管理原则，行业主管部门和项目单位负责配合专项债券发行的准备工作，包括制定项目收入和融资余额计划，提供必要的项目信息等。合理评估专项债券分类发行对应的项目风险，切实履行项目管理职责。

V.问:项目收入专用债券如何与资产相对应？

答:根据国发[2014]43号文件，项目收入专用债券用于土地储备、政府收费公路等有一定收入的公益性项目。这些项目形成的相应资产必须严格管理，为未来到期的特殊债务的偿还提供有力保证。

首先，找出基础并动态监控它。特种债券形成的资产是国有资产的重要组成部分。省级财政部门应当按照财政部的统一要求，同时组织建立专用债券对应资产的统计报告制度，实现专用债券对应资产的动态监控。

二是加强管理，合规使用。地方各级财政部门要会同行业主管部门和项目单位加强专项债券项目对应的资产管理。严禁使用专用债券对应的资产为融资平台公司和其他企业提供任何形式的担保。