农合机构改革之路何去何从

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最近，许多省份的农村合作金融机构，包括农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，正在经历一个新的时期。然而，由于对“帅位”候选人的不同意见，农村合作医疗制度的改革一直受到广泛关注。

中央农村工作领导小组办公室副主任韩军曾表示，省级协会改革试点作为农村金融改革的一项重要举措，将由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会等金融监管部门于今年提出，并于今年试点实施。省联社制度在农村信用社改革中确实发挥了重要作用，但一些问题也逐渐凸显出来。最突出的问题是行政职能太强，而服务职能相对薄弱，导致一些农村商业银行、农村合作银行和基层农村信用社在日常管理中反应强烈。

董事长的候选人悬而未决

日前，有媒体报道称，安徽桐城农村商业银行董事长候选人仍悬而未决四个多月。安徽桐城农村商业银行董事会被安徽美联社任命为“继任”董事长，而其本人并不知情，也没有机会履行相关的审查程序。桐城农村商业银行董事会认为，桐城农村商业银行作为股份制农村商业银行，其高级管理人员的任免应由董事会根据安徽省委、省政府2012年发布的《关于进一步深化农村合作金融机构改革的意见》、《公司法》和《公司章程》进行审议选举。

在此之前，江苏工会还派了一名主席到徐州的一家农村商业银行。从理论上讲，农村商业银行是一个独立的法人，其管理体制由股东和董事会组成。然而，改革后的农村商业银行不得不通过省级协会的人事任命程序，这是令人尴尬的。

国务院发展研究中心金融研究所研究员轻舞在接受《中国经济时报》记者采访时表示:“这是一个全国普遍存在的老问题。银行监管部门的愿望是所有的农村合作机构都要商业化，而省级协会的愿望是管人管事。目前，大多数省份仍然存在省级协会的垂直管理。但是未来呢？一些基本系统可能需要改变。但是未来的责任将如何履行呢？如果交给银行监管部门，能负担得起吗？”

地方差异很大，而且多种多样

随着农村信用社改革的深入，近年来，大部分信用社已经转变为一级法人，而许多市县基层银行(合作社)也转变为农村商业银行，甚至迎来了大量的上市。截至2015年底，全国2303家农村合作金融机构中，已有839家农村商业银行正式获准开业，107家正在建设中。全国农村合作金融机构总资产达到25.81万亿元。

据中国银行业监督管理委员会数据显示，中国农村商业银行已达1000家，北京、天津、上海、重庆、江苏、安徽、湖北等7个省市已全面建成农村商业银行。截至2016年3月底，农村商业银行数量占农村合作机构的44.4%。

轻舞认为，农村信用社和农村商业银行数量多、规模大，实际上规模大到不能倒闭，应该引起高度重视。如果农村信用社在省级合并为一个统一的法人，就会有一个大型的金融机构。目前，县级农村信用合作联社有多种模式:农村信用社、农村商业银行和农村合作银行。一些独立的农村商业银行受到省级协会的有限干预。一些省级协会有很大的影响，可以说是多种多样的。

山东省银监局的一位人士告诉记者，“中央银行和中国银行业监督管理委员会都有明确的政策来维持县农协的法人地位，但这是针对地方的，因为有一个省级农协，实施起来并不尽如人意。”

地方性的案例也屡见不鲜，安徽桐城农村商业银行行长选举的拖延已久，再次暴露了农村信用社改革中“谁的孩子该被带走”的难题。

安徽省委、省政府提出了构建新型农村合作金融服务体系、调整和优化省级协会职能、加强分类指导、完善治理结构等建议。，并规定“监管评级为二级及以上的法人银行(机构)，董事(经理)将按照法定程序任免高级管理人员。”然而，从实践的角度来看，安徽省农村商业银行的高级管理人员是由安徽省协会任命的，银行的公司治理没有得到体现。

作为建立现代银行制度和完善公司治理结构的关键环节，董事会建设的重要性不言而喻。然而，在与安徽桐城农村商业银行类似的县域法人实体中，董事会并不具有完全的权利和义务，也不能真正代表投资者的利益。虽然董事会在形成内部制衡方面发挥了一定的作用，但它并不掌握人事任免、薪酬制定等关键职权。除了高级管理人员的任免，一些地方的省级协会还干预农村商业银行和农村信用社的业务、金融甚至发展战略的制定。例如，省协会规定了高管薪酬的上限和每个职位的薪资范围；设定贷款规模；发放大额贷款和联合担保贷款时，应向省协会报告，但如有问题，损失将完全由法人本身承担。江苏联合银行还统一印制信用卡，并指示法人实体开发新产品。

全国农业合作机构的规范化运作

自2000年开展农村信用社改革试点以来，国务院和银监会先后出台了一系列政策法规，促进农村合作金融机构规范管理和稳健运行，不断推进农村合作金融机构改革和发展，更好地支持“三农”、小微企业和县域经济发展。

2012年初，银监会提出“淡化省级协会的行政职能”。2014年《国务院关于发展三农金融服务的若干意见》指出:“省级协会要加快行政管理淡出，强化服务功能，优化协调引导，整合扩大服务三农能力。”在2015年全国人民代表大会上，李克强总理再次强调，要深化农村信用社改革，稳定农村信用社的县法人地位。2016年，银监会在全国银行业监督管理工作会议上再次要求省级协会退出行政管理。

2016年中央一号文件提出“开展省级农村信用社协会试点改革，逐步淡出行政管理，强化服务功能”，这是“省级协会改革”首次写入中央一号文件。《十三五规划纲要》还指出，要进一步推进农村信用社改革，增强省级协会的服务功能。从总体上看，取消省级协会的行政化，将履行职责的重点从管理转向服务，强化服务功能，是农村金融改革的一种选择。