“农地入市”改革的德清密码

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■三标段土地改革调查路集体管理建设用地入市

浙江省德清县农村土地制度改革调查

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农村土地征收、集体建设用地入市和宅基地制度三年改革试点已经两年多了。改革进展如何？取得了什么成果？你遇到了什么问题？日前，《中国经济时报》记者在浙江省德清县和江西省余江县进行了深入改革。本次调查是针对德清的。

■中国经济时报记者蒋宜航■赵旭

浙江省德清县作为全国33个农村土地制度改革试点县之一，牢牢把握土地公有制不变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不下降的四条底线，实现了我国农村集体建设用地的首次入市和首次抵押。截至今年7月底，共完成集体建设用地855.55亩131宗，成交价1.88亿元；农村集体经济组织获得土地市场收益1.53亿元，惠及49个村集体经济组织和8.8万多农民，占35%；成功举办了两次全国土地制度改革会议，一些经验和做法被吸收到国土资源部、财政部、银监会和浙江省出台的政策文件中，为不断完善和发展中国特色农村土地制度进行了积极探索。

明确改革方向

现场交流会在德清举行，经过广泛调查和慎重考虑后决定。德清试点改革取得了一系列成效，形成了可复制、可推广的经验，其改革探索走在了全国的前列，值得借鉴。今年4月，国土资源部副部长张德邻在浙江省德清县推进农村土地制度改革三个试点项目现场会议上说。

在张德邻看来，德清的农村土地制度改革已经形成了一套相对成熟的制度规则；在协调集体管理建设用地入市和征地制度改革方面进行了深入研究和探索；多年实践形成的宅基地使用管理方式也符合中央政府确定的改革方向。

对此，德清县委书记向乐民在接受《中国经济时报》采访时表示，要建立统一的城乡建设用地市场。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，在满足规划和使用控制的前提下，允许农村集体建设用地出售、出租和入股，实行与国有土地相同的市场准入，是农村集体建设用地市场准入改革的总体目标。围绕这一目标，德清县明确提出集体管理建设用地入市改革主要是一项试点制度，旨在为国家立法积累实践经验。因此，在试点之初，德清确立了农地市场准入改革的主要目标:完善农村集体经营建设用地的市场准入制度，实现同权同价、流转顺畅、收益共享，并明确了以下原则。

首先，我们必须把握正确的方向。试点探索必须坚持社会主义市场经济改革的方向，紧紧围绕十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务，不断完善和发展中国特色的农村土地制度。

第二，我们必须坚持改革的底线。试点探索必须确保土地公有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损，粮食生产能力不削弱。

第三，维护农民权益。试点探索要始终把实现、维护和发展农民土地权益作为改革的出发点和落脚点，切实尊重农民意愿，充分体现农民利益和诉求，使改革成果惠及农民，得到群众支持。

第四，要坚持循序渐进。试点探索要有条件、有程序、有步骤、审慎稳妥地进行，要结合实际，大胆探索，积累经验。

第五，要注重改革和协调。试点探索要紧密结合农村、户籍、财税、社保、金融等相关领域的改革，注重与农村土地征收和宅基地制度改革的协同和耦合，提高改革的系统性和整体性，推进协调合作改革。

建立政策体系

向乐民告诉记者，为确保试点工作的规范有序运行和市场准入改革的系统性和严密性，德清以城乡统一建设用地市场为方向，努力做到土地市场准入前政策先行，并结合本地实际，反复调研交易规则、收入分配等改革重点和风险点。我们确立了建立统一市场、平衡两权(国家和集体)、坚持四条底线(土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不削弱)和遵循四项工作原则(政府设立、群众评议、市场定价、收入分成)的改革路径，构建了一个比较完整的一法两审五制政策体系(见表1)

据悉，这些政策围绕谁将进入市场、在哪里进入市场、如何进入市场、如何分割资金四个核心问题，系统地规范了农村集体建设用地入市试点。具体政策要点如下:

首先，坚持农民的主体地位，明确谁将进入市场。

一是落实农民集体的市场主体资格。全县150个村级经济组织全面完成股份制改革，成立了股份经济合作社，实行工商登记注册，独立核算，独立经营，自负盈亏，具有独立法人资格。所有的经营资产都量化给人们，发放给家庭，33万农民成为股东。

其次，明确第三层次的市场参与者。乡镇集体土地由全资子公司如乡镇资产管理公司或其代理人实施市场化，而村集体土地由村股份经济合作社实施市场化。村民小组可以委托村股份经济合作社等代理机构实施市场化。

最后，加强土地入市的民主决策。建立三会三开制度，对地块、入市方式、交易形式、初始地价、合同条款、入市前后收入分配等重大问题实行全过程公开、民主决策、民主管理。

第二，坚持集约高效利用，整合多种法规，确定进入市场的场所。

首先，多维调查确定股票。对集体建设用地进行一次一村一地的梳理，找出1881年10691亩集体建设用地的存量基础。所有地块均已定位、界定和拥有，并纳入一张土地和资源地图的管理范围。每个地块都有一个独特的身份代码，并公开发布，以便农民充分了解情况。

第二，多重管制促进布局优化。结合国家多规试点工作，与土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划相比，市场准入是分类确定的。共有1036块土地，总面积5819亩，其余结合浙江省“三改一拆五水处理”行动，纳入各地调整整顿，进入市场，促进产业集聚和升级。

最后，加强土地供需对接。引导西部山区发展以羊家乐为代表的家庭旅游；中部丘陵地区依靠主城区发展商业和高科技制造业；东部平原服务于工业区经济，积极建设特色城镇和小微企业园区。同时，考虑到市场对农村集体资金短缺的调整，采取先预约、后回收、再入市的方式，公开接受大多数业主的土地使用规模预约申请，以按需确定供给，确保有复垦，必须进入市场。

第三，坚持市场配置资源，用五个标准规范如何进入市场。

1.建立城乡统一的交易平台。全县农村集体建设用地和国有土地纳入县公共资源交易中心，公告、交易和交易公示一体化。

2.实行城乡统一的地价体系和评估体系。全县城乡建设用地统一基准地价和租金体系已经建立。在试点期间，很明显，每个地块都必须由两家评估公司进行评估。

3.实行城乡统一的交易规则。参照国有土地交易规则，建立与国有土地基本一致的集体建设用地交易规则，强化进入市场核心环节的民主决策；根据集体经济组织的主体性和需求多样性的特点，集体经济组织受合同条款的约束。

4.实行城乡统一登记管理。完善房地产统一登记制度，将集体建设用地纳入房地产统一登记范围；实施集体管理建设用地使用权抵押，实现全覆盖。

5.实行城乡统一服务监管。结合分散化、管理一体化、一次性运行的改革要求，平台建设、审批监管等工作全面展开，实现了城乡申请、审批、交易和认证的全程服务。引入第三方代理服务机制，培育和引导国有土地勘测、测绘、评估、交易代理等中介机构。，并为农村集体建设用地进入市场提供服务。

第四，坚持收入均衡分配，调整不同的货币分配方式。

一是合理确定调节基金的比例。以同等权利、同等价格、同等责任为出发点，确定了按类别和级差收取调节基金的方式，收取比例为土地交易价格的16%-48%(见表2)。

第二，在集体市场内实行差别收入分配。乡镇集体市场准入收入用于辖区内农村基础设施建设和民生工程。村集体市场收入不直接分配，农民权益额外量化，年终享受现金分红。

最后，加强对资本流动的监管。开发了农村集体建设用地入市综合信息管理平台，将资金归集、分割、国库支付和支出等各个环节纳入系统统一管理。根据申请收取交易价格，根据申报代扣调节基金，实现了金融、土地、农业和代收银行之间的互联互通和信息共享，加强了资金流动监管，堵塞了管理漏洞，确保了农民收入入市的安全、保值和增值。

严格的操作规范

据记者了解，德清县国土部门按照上述一法、二法、五法，先后制定了市场准入申请书、市场准入审核表、市场准入决议、市场准入审批报告和市场准入审批。书、委托书、德清县集体管理建设用地使用权出让(租赁)公告、德清县集体管理建设用地使用权出让(租赁)公告、交易确认、德清县集体管理建设用地使用权出让(租赁)公告。一方面为集体管理建设用地进入市场的具体实施提供了便利，另一方面也为严格的市场操作规范奠定了基础。

在具体的改革实践中，德清通过五次实验不断验证系统设计的合理性，并逐步推进改革。

一是协议转让审判制度。德清县国土资源局局长郭志伟表示，为审慎稳步推进集体建设用地入市，德清在全面出台配套政策和制度的基础上，于2015年8月19日选择了一个利益简单的集体建设用地先行入市。

郭志伟认为，这块土地的市场准入在勘测和划界、所有权确认、规划条件、产业定位、土地价格评估、民主决策、交易规则以及相关文本和程序等方面都经历了实际考验。

第二，拍卖出售试用市场。郭志伟告诉记者，为了建立统一的城乡建设用地市场，探索集体建设用地的市场状况和土地使用者对集体建设用地使用权的认可，德清于2015年9月8日举行了首次集体建设用地使用权拍卖。

据拍卖网站介绍，该地块的转让吸引了四名竞拍者报名参加拍卖。经过24轮竞标，沙村当地商人林国祥以1150万元的价格成功获得该地块40年的使用权，并成功进入市场。由此可见，地块位置好、配套设施成熟、前景明朗的集体管理建设用地受到了市场的欢迎。郭志伟告诉记者。

第三，上市和转让试验平台。为建立规范运作、顺畅流转的集体建设用地交易平台，德清依托现有国有建设用地交易平台，将其与集体建设用地有效统一，建立信息发布、挂牌招投标、公告等覆盖城乡的统一建设用地交易市场。

同时，将在行业预审、规划许可、信息发布、上市招标、公告等环节对服务平台进行检查，以促进多部门联合审批和协同监管，促进市场准入规范化。

第四，租赁进入市场的概念。为了引导农民集体从私人租赁向正规市场进入转移，德清县以群众愿意接受的方式推进市场进入，群众实际收入增长65%至160%。

第五，调整整合市场试验。从2016年开始，德清县积极推进异地入市调整，紧密结合经济欠发达村群众创业、创新、扶贫的整体工作，整合分散在各村的建设用地，探索建立土地股份合作社，让异地集体经济组织分享改革红利。例如，德清县洛社镇东横村与当地特色的钢琴产业相结合，与经济薄弱的村庄一起建设，并在废弃的矿山上布置了约200亩的市场准入区，吸引钢琴企业落户，努力建设钢琴城。目前，第一期已有32块土地在市场上出售。

改革目标基本实现

据德清县领导小组办公室提供的数据，截至2017年7月底，德清县已完成131宗855.55亩土地入市交易，成交额1.88亿元，农民和农村集体经济组织从土地入市交易中获利1.53亿元，惠及49个村集体经济组织和8.8万多农民，占35%。

从改革成效来看，德清市初步形成了统一的城乡建设用地市场，初步实现了土地效益、集体增长、农民增收、产业升级和基层治理强化的目标，形成了多赢的市场进入格局。德清县委副书记、县长王勤英在接受记者采访时说。

一是增强了农民的改革意识，形成了改革的示范效应。王勤英告诉记者，让农民分享改革发展的成果是农村集体建设用地入市改革的重要目标，也是改革能否得到农民支持、保证改革试点顺利进行的关键。德清在集体建设用地入市试点改革中，始终把维护和发展农民利益作为出发点和根本目标。两年多来，集体管理建设用地已经进入市场化改革试点，参合农民和农村集体土地的产权已经实现。以2015年9月8日拍卖土地的洛社镇沙村为例。在土地出售之前，每股农民权益的价值是5500元。土地上市后，每股价值突然增加到8000元，增长了45%，农民获得了巨大的利益。同时，考虑到农民的长远利益，入市收入将纳入村集体公共储备基金管理，通过对外投资、购买政府债券等低风险产品，保值增值，为农民争取长期稳定的收入。

二是启动城乡统一市场建设进程，为实现权利平等、价格平等、市场准入平等的目标奠定基础。王勤英说，建立统一的城乡建设用地市场是十八届三中全会提出的任务。中央政府明确规定，在满足规划和使用控制的前提下，农村集体管理建设用地允许出售、出租和入股，实行与国有土地同等的权利和价格进入市场。德清县在借鉴城市国有土地使用制度经验的基础上，充分考虑农村集体建设用地使用和管理的个性化特点，按照城乡统一建设用地市场建设的要求，研究制定了与国有建设用地交易挂钩的集体建设用地使用权管理和市场准入办法。将县内集体经营性建设用地纳入县公共资源交易中心交易，建立多方协调的市场准入监管服务机制，实现了与国有建设用地的统一交易平台、统一地价体系、统一交易规则、统一登记管理和统一服务监管，初步形成了统一的城乡建设用地市场。在建设道路上，首先要从农村突破，从地方突破，扩大力量，规范与推进并举；通过总结、完善和推广部分地区的案例经验，不断完善和规范农村集体经营性用地的市场准入，全面推进城乡统一建设用地市场建设，最终实现城乡统一建设用地市场建设的目标。

三是初步建立市场收益共享机制，形成多赢市场进入格局。王勤英表示，建立兼顾国家、集体和个人的集体建设用地入市增值收益公平分享机制，是通过农村集体建设用地入市改革实现同地、同权、同价目标的基本条件。为此，德清在集体建设用地市场化改革过程中，十分重视增值收益分配和管理的研究、机制和制度建设，并设立了专项研究项目，从理论和实践两个方面对增值收益分配进行了深入研究和科学测算。根据不同的土地用途和区域位置，采用按类别和等级差异收取调节基金的模式；按照谁拥有谁受益的原则，建立以明确的收入属性、明确的收入用途和明确的农民利益为核心的增值收入内部分配机制；同时，要完善基层土地管理的民主机制，规范集体经济组织的收入分配行为。

第四，盘活农村土地闲置和粗放利用，提高土地节约集约利用水平。在王勤英看来，分散布局、闲置和粗放利用是农村建设用地的基本条件和特征，促进农村集体土地的节约集约利用也是市场化改革的重要目标。因此，德清县在推进集体建设用地入市改革的过程中，十分注重节约集约利用。一方面，参照国有建设用地的土地利用强度和投入产出控制指标，设定土地进入市场的控制指标，同时通过调整各地市场，优化农村集体建设用地格局，有效促进农村集体建设用地向各级产业平台集聚。另一方面，大力推进农村集体管理土地招标、拍卖、挂牌等公开出让，发挥市场机制在促进土地资源高效配置中的作用，提高农村集体管理土地节约集约利用水平。

第五，缓解了土地供需矛盾，为小微企业保障土地利用开辟了新途径。王勤英告诉记者，土地供需矛盾尖锐，这是德清土地资源利用的基本问题。新增建设用地资源有限，主要以战略性新兴产业、先进装备制造业、高新技术产业、现代服务业和重大民生工程为主。虽然支持小微企业发展是国家大众创业和创新战略的重要组成部分，但由于土地资源的限制，小微企业的土地保障相对缺乏。然而，集体建设用地入市试点为小微企业保障土地使用提供了新的渠道。

以德清为例。在获得国家试点项目后，该县对集体建设用地存量进行了清理，确定了哪些符合规划的可以进入当地市场，哪些不符合规划的需要进行复垦和调整才能进入市场。鉴于小微企业资金不足，引进了一种非常灵活的租赁方式，也为群众所接受，大大减少了企业前期的土地资本投入。据初步测算，已进入市场的131块土地新增投资将达到12亿元以上。

六是推进基层治理，提高人民民主议事意识。王勤英表示，德清在推进集体建设用地入市改革的过程中，不断强化民主议事意识，通过开展10个村的农村土地民主管理示范和100个村的联合建设，确保了市场化改革的公平公开。活动以全区共建、示范引领、梯度推进为工作布局，在全县150个行政村全面落实五项基本民主建设内容，选择13个行政村开展示范创建和探索创新工作。通过开展活动，可以实现加强基础管理、创新农村土地制度、提高农民利益三大目标，促进农村集体经济的发展和农村土地管理秩序的改善。

据德清县农村土地制度改革领导小组办公室向本报提供的数据，截至2016年底，全县150个行政村实现了100%的民主管理覆盖率、100%的无房户和危房户宅基地保障率、100%的一户多房改造率、100%的非法村创建参与率、100%的宅基地认证率、100%的永久性基本农田保护补偿覆盖率；实现全县农村集体和农民增收3亿多元，带动全县31个相对欠发达村的集体经济发展。