从“进步时代”看现代预算制度在国家治理中的作用

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财务道德评价■段炳德

预算制度是现代金融体系的重要组成部分。因此，2014年发布的深化财税体制改革总体规划提出要构建全面、规范、公开、透明的预算管理体系。从金融的角度来看，现代国家是一个预算国家。通过建立现代财政制度和预算制度，它通过合理的税收制度获得必要的财政来源，通过公开、透明、科学的预算制度决定财政支出，为全体公民提供公共服务。建设现代预算国家可以重构国家与公民的关系，推动中国现代化进入新阶段。

“进步时代”美国金融体系建设及其对中国金融改革的启示

回顾世界改革的历史，现代预算制度是美国进步时代的象征性内容之一。美国的“进步时代”是美国现代化转型的关键历史时期，一般指美国在19世纪90年代至20世纪20年代为应对工业化和城市化的巨大冲击以及政府内部腐败的猖獗而进行的大刀阔斧的改革运动，包括市政改革、食品安全立法、反垄断等。19世纪末20世纪初，美国是唯一没有建立预算制度的西方国家。19世纪末，移民大量涌入，每年达到525万人。在19世纪中期，每年只有大约250万移民，而在20世纪后的第一个十年，每年有900万移民。美国城市人口的种族和文化结构发生了巨大变化，传统的治理方式难以为继。政府充满腐败，行政效率低下，财政混乱，人们抱怨。一群有抱负的城市管理改革者开始探索预算制度，以推动城市治理改革。从1907年到20世纪10年代初，纽约建立了全新的现代预算体系。1910年，塔夫脱委员会成立，1912年，该委员会向国会提交了题为《国家预算的必要性》的报告，并提出了完善国家预算编制和现代财务管理的建议。1921年6月10日通过的《会计和预算法》标志着美国国家一级现代预算制度的建立。从地方到中央的现代预算制度的建立，为美国完成现代化转型，从繁荣走向繁荣奠定了坚实的制度基础。

国内学者也从国家治理的角度关注“进步时代”的意义和预算制度的构建。王绍光在2005年的一篇文章中介绍了美国在“进步时代”的金融体系建设及其对中国金融改革的启示。他认为“进步时代”是美国现代金融体系的形成时期。美国在收入和支出方面彻底改革了其金融体系。在收入方面，最重要的变化是引入个人所得税和企业所得税。在支出方面，引入了现代预算制度。文章还给出了“现代预算”的几个特征，即预算应是“未来政府支出计划”、“政府各部门统一支出计划”、“详细计划”、“每项支出都有详细的理由”、“计划必须对政府行为有约束力”、“计划必须经权威机构批准”和“预算内容和过程必须透明”。在另一篇文章中，王绍光提出了预算国家的概念。他将“预算国家”定义为具有现代预算制度的国家。遵循现代预算原则的国家必须有两个显著的标志。第一是财务统一，确保预算的全面性、统一性、准确性、严格性和时效性。二是预算监督。代表机构可以监督政府的财政收支，确保预算按财政年度编制，公开、透明、明确、事先批准、事后约束。法国从税收国家向预算国家的转变模式是先实现财政统一，再进行预算监督。英国是另一种模式，即财政统一和预算监督交替进行。

改革开放以来，中国的预算体系不断完善

中山大学教授马军在2007年发表的一篇文章中，从政治学的角度分析了中国的预算改革。他观察到，一方面，中国的预算改革确实正在改变政治进程；另一方面，政治进程的核心部分似乎不能通过纯粹的预算改革来改变。相反，推进预算改革需要改革中国政治进程的某些部分。2008年，王绍光和马军在《公共行政评论》上发表了一篇文章，共同解释了预算国家的概念。他们认为，在国家建设过程中，重构金融体系非常重要，金融转型可以在很大程度上引导国家治理体系的转型。在西方国家的建设史上，经历了两次重要的金融变革——从“领土国家”到“税收国家”，再到“预算国家”。预算国家是采用现代预算制度来组织和管理财政收支的国家，它有两个基本特征:财政集中和预算监督。随着向预算国家的过渡，国家治理变得更加有效和负责。自1978年经济体制改革以来，中国逐渐从一个“自产国家”转变为一个“征税国家”。随着1999年预算改革的开始，中国开始向预算型国家迈进。

改革开放以来，中国的预算体系不断完善。从1978年到1999年，是预算制度的过渡时期。1994年预算法进一步明确了NPC的预算分配和监督职能。然而，由于政府预算制度缺乏改革，NPC的预算监督职能难以有效发挥。1999年，中国开始了新一轮的财政改革，改革的重点转向了支出管理。此次改革的目标是重构预算编制和执行过程，主要包括:部门预算改革；国库集中收付制度改革；政府采购；预算信息的详细披露。部门预算改革使政府向全国人大提交的政府预算报告更加详细。21世纪以来，地方预算监督创新不断发展。自2003年以来，四川省人大常委会已安排专人对财政资金的流向进行网上监督，并及时纠正和警示违反预算的资金流向。2004年9月，广东省人大常委会还实现了与财政部国库集中支付系统的计算机联网，被媒体称为“透明钱柜”。国家预算制度逐步完善。2010年，国家政府性基金和中央国有资产经营预算首次进入中央政府预算执行报告。2010年，财政部提议编制社会保障预算。

深化预算改革将进一步加快中国经济社会现代化转型的步伐

十八届三中全会以来，预算改革进入了一个新阶段。2014年6月，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体规划》，要求2016年基本完成改革的重点任务，2020年基本建立现代财政体制。其中，预算管理体制改革的改革目标是建立全面、规范、公开、透明的现代预算管理体系。按照改革设计者的初衷，预算管理体制改革是基础，必须进行；收入分割改革必须在相关税制改革基本完成后进行；然而，有必要形成一个共识计划，以建立一个权力和支出兼容的制度。当前现代预算管理体制改革有七项内容:完善年度预算控制模式，完善政府预算制度，建立透明的预算制度，加强预算执行管理，完善转移支付制度，规范地方债务管理，规范税收优惠政策。2015年，新修订的预算法正式实施，国务院相继发布了一系列文件。预算改革取得重大进展:首先，现代预算管理体系的基本理念已经确立。二是建立了包括一般公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的全面政府预算体系，预算和决算公开透明，取得一定成效。第三，有序推进一系列具体的机构改革。四是建立地方政府债务管理体系和风险预警体系。当然，也有学者认为预算改革中存在一些问题，如四大预算的总体规划和综合不到位，顶层设计应加强公开透明，表外信息应丰富，地方债务管理制度设计应优化，预算和财务管理基础应巩固。

总之，预算制度改革在国家治理体系中起着特别重要的作用。深化预算改革将进一步加快中国经济社会的现代化和转型。

(作者:国务院发展研究中心信息中心)