中国推行PPP模式面临的挑战

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小泽蕾

20世纪80年代英国公私合作的实践表明，公私合作可以提高政府的财政效率，显著降低公共产品和服务的成本。然而，在中国传统中，更多的是民事伙伴关系和宣誓关系，政府和人民之间没有平等的伙伴关系。目前，关于ppp立法关系是行政关系还是民商关系，在法学界存在争议。总之，有必要推进中国特色ppp模式的发展。

为了促进改革和调整经济结构，解决民间资本投资问题，控制工程腐败等。政府在预算法和招投标制度的规范下推行ppp模式。然而，由于权益再分配、监管矛盾、政企分开、行政干预、政府与社会资本合作缺乏立法基础等原因，ppp要推进中国特色的“仁众”还有很长的路要走。

首先，ppp的推广在政治上是热的，在社会上是冷的。目前，推广和实施ppp模式已经成为各级政府的任务。各级政府已分批推出公私合作项目库名单，并指定了重点公私合作项目，这使得公私合作的推广更具行政性。

第二，ppp推动高层政府热，中层基层冷。各地党政“一把手”都对ppp模式的实施充满热情和兴趣，但对主管部门的具体实施却明显是外热内冷，不热心，甚至敷衍了事。ppp的实施改变了原有的游戏规则，势必打破原有的利益关系格局。随着一些有利的社会资本的进入和整个产业链的整合，如设计、建设、运营和管理，一些原有的利益链条可能被触动和打破，打破原有的利益关系和秩序。

第三，系统内部是热的，系统外部是冷的。大学、金融、科研和咨询机构的专家、学者和有识之士看到了这一模式的积极面，并大力推广和研究，推动了ppp的普及。然而，大多数基层和项目一线的领导、工程、管理和技术专业人员都很冷静。

第四，国有企业热，民营资本冷。目前的ppp模式主要是为政府解决基础设施和公共项目的资金缺口。在当前的投融资体制和银行信贷体制下，国有企业自然比普通民营企业具有更强的融资能力。对于银行来说，承担同样的风险，对国有资产的信贷是“内部人控制”，而信任基础是好的，即使在事故发生后，也有现成的方法来解决它。民营企业主要通过市场化渠道筹集和使用资金，其资本成本、期限和信用增级措施没有国有企业的优势。因此，在与国有企业竞争大型ppp项目时，民营资本的中标率并不大。

第五，从ppp项目库来看，“有很多核心项目，但很少有有血有肉的项目。”近年来，各省陆续推出了一批重点ppp项目。市、县、区启动的ppp项目总数不低于10万亿元，但整体签约率不到30%，少数项目能够顺利实施。

第六，程序是复杂的，充满了“恐惧，懒惰，分心”和“拖延，延误等。”。当前ppp模式的整个过程有五个步骤和十九个环节，工作变得复杂。尤其是在项目的前期阶段，合格合作伙伴的选择、论证、评审、批准、谈判和报价，占用了项目各方大量的人力、物力和时间。从目前的情况来看，一个合格的公私伙伴关系项目成功签署，这是快至半年，慢至一年，甚至更长。该项目的行政许可过程中充满了一些官员的心理、情绪和态度“恐惧、懒惰、分心”和“拖延、拖延等”。鉴于ppp项目的期限一般为10年甚至30年，生命周期中的责任由政府分担，终身追求，这进一步强化了各级政府在行政许可工作中对程序、形式和符合性规则的重视，是我国实施ppp模式的一大挑战。

(作者:中国购买力平价研究所)