钢铁“去产能”应从提高减排标准入手

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这一轮钢铁行业“去产能”工作有多重目标，且目标之间缺乏协调，影响了“去产能”的整体效果。建议以减排为重点，将监管手段转变为减排标准监管，这将更有利于新时期降低钢铁排放水平。

国家研究观周萧红

钢铁“去产能”是我国供给侧结构改革的工作重点，已取得阶段性成果，但仍需加强。中国钢铁工业正进入新的发展阶段，产能过剩压力有所缓解，但减排任务依然严峻。在下一阶段，“去产能”政策也要针对新形势下的目标，结合实施过程中遇到的实际问题，重点提高减排标准，以促进行业供给侧结构改革的深化。

钢铁的“去产能”应该着眼于多个减排目标

中国目前钢铁“去产能”的目标

包括总量控制、减排和优化

结构，针对落后产能，“刚性”

树脂”生产能力和过剩能力，多目标内部

这种关系没有矛盾，但缺乏相互合作

同时，减少排放可以促进其他目标

做到了，就能发挥“带头作用，带动全局。”

身体的关键作用。

1.钢铁行业本轮“去产能”工作有多个目标

2010年，工业和信息化部发布了《钢铁行业生产经营标准条件》，旨在淘汰落后产能。2013年，国务院发布《关于解决产能严重过剩矛盾的指导意见》，明确提出解决钢铁产能过剩问题。2015年，中国政府部署了新的工作重点，加快淘汰“僵尸”企业，有效化解产能过剩。2016年，国家发展和改革委员会《关于2016年深化经济体制改革重点任务的意见》将处置“僵尸”企业列为中国经济体制改革的重点任务。近两年来，钢铁“去产能”与大气污染防治相结合，工作目标进一步多元化，增加了污染物减排内容。特别是在京津冀地区，“降容”被认为是控制该地区灰霾的关键措施。此外，钢铁“去产能”的政策目标还包括优化产业结构，这也是中国钢铁产业政策的一个长期重点。综上所述，中国当前钢铁行业“去产能”的目标包括总量控制、减排和结构优化，重点是落后产能、“僵尸”产能和过剩产能。

2.多个目标之间缺乏协同作用会影响“去能力”的总体效果

多个目标之间的内部关系并不矛盾，但它们之间缺乏协调。总量控制的重点是降低生产能力的数量，主要手段是按计划降低生产能力；减少排放的目的是改善大气环境的质量。主要手段包括淘汰不达标的产能，暂时限制该地区的生产；优化结构的目的是在做大产业的基础上使产业变得更好更强，主要手段是推进供给侧结构改革。在总量控制目标的实施过程中，如果我们坚持降低不达标、低效产能的原则，就可以将这三个目标有机地统一起来，但事实并非如此。总控评价只有一个能力数量指标，总控降低时任务完成。减少多少容量并不重要。减排评价包括具体的区域和企业排放指标，以及空气体污染等级指标:产能排放是否达标不一定与是否纳入总减排计划有关，产能排放也会减少；达到国际先进排放水平的产能和普通标准产能也实行各种“去产能”政策；在污染严重的天气或特殊时期，还要求生产能力达到排放标准并达到降压目标。优化结构的评价没有统一的量化指标，与总量控制和减排之间也没有良性的政策关系。

多个目标之间缺乏协调影响了“去能力”的总体效果。最显著的目标效应是控制总量。据初步估计，到2016年底，中国的钢铁产能将达到10.5亿吨左右，比2014年底的统计数据减少约1.5亿吨。产能利用率从2014年的不到70%提高到2016年的77%左右。减排的目标也达到了，但效果并不令人满意。以河北省为例，近三年来，钢铁企业颗粒物、二氧化硫和氮氧化物的排放总量一直在下降，减排效果不明显。京津冀地区空的空气污染仍然受到广泛关注。优化结构既有成绩也有不足。中国钢铁产品性能有所提高，高附加值产品产能快速增长，但高端和尖端产品供应仍然不足，核心领域进口替代需要时间。

3.钢铁“去产能”的目标可以集中在减排上

首先，在钢铁“去产能”的多个目标中，减排的紧迫性最高。中国经济在保持稳定的同时也在进步，整个工业企业都是盈利的。钢铁产能过剩不再是主要矛盾，下一步实现总量减排目标也有良好的制度保障。相反，减排直接关系到大气污染的防治，大气污染是我国当前经济社会发展的主要难点，任务十分紧迫。其次，减排可以促进其他目标的实现，起到“带头带动全身”的关键作用。污染物排放水平是评价钢铁企业的重要指标。生产能力越先进，排放标准越高；排放标准越高，生产能力的综合效率越高。根据排放标准评价先进产能比采用高炉规模更科学。根据排放标准，钢铁产能可分为三类:不合格产能、正常产能和超高产能。超高标准容量也可以称为超净排放容量。减少污染物排放需要高技术和高投资，这是钢铁企业转型升级的“门槛”。在严格公平的监管条件下，只有综合实力较强的钢铁企业才能达到排放标准和超净排放。因此，以排放水平为标准可以有效去除落后产能和“僵尸”产能，有助于总量控制和解决缺乏市场竞争力的逃逸序列产能。

钢铁“去产能”的主要手段可以从有计划的基于指标的行政监管转变为减排标准监管

中国先进的钢铁企业普遍抵制管理

相反，干预更愿意接受政府的削减

排标监督，认为这样可以

有效解决“去产能”政策是多变而有效的

产业结构优化难以推进。

1.目前，钢铁“去产能”的主要手段是基于计划指标的行政管制，这在实际操作中存在缺陷

计划指标的调控缺乏准确性和合理性。首先，为了合理和符合规定地完成量化减排任务而改变政策实际上是在决策层面上的违反。为了完成数量削减计划，国家规定的产能规模等技术标准不断提高，产能置换政策从允许等量置换转变为短时间内减少置换。这种短期内调整政策的做法缺乏科学依据，给企业造成不必要的经济损失。第二，在某些地方，为了完成计划的削减和削减，只能削减达标的合规能力。例如，国家“减容”文件明确规定，400立方米以下的高炉和30吨以下的转炉应予淘汰，但一些企业的450立方米高炉和35吨转炉也已拆除。短期政策变化和合规产能的拆除是“强制违规”。第三，削减计划平等对待各种生产能力。地方政府面临着“去产能”的巨大压力。在实际实施过程中，为了完成减排，必须忽略“去产能”的减排和结构优化目标。钢铁的“去产能”似乎只是为了减少数量，甚至在某种程度上限制了钢铁企业的高端升级。先进的生产能力在一些地方已经被淘汰，而相对落后的生产能力在其他地方仍然存在。即使在同一地区，这种情况也存在。

民营钢铁企业损失惨重。民营钢铁企业削减的产能在中国总产能削减中所占比例较高。统计数据显示，私营企业生产能力下降占70%以上。河北省实际完成总量的90%以上由民营企业承担。技术标准的频繁变化导致私营企业的支出少至几亿，超过十亿的资金用于重复改造和升级；私营企业拆除高炉和转炉后，保留的生产能力不再匹配，造成直接损失；受严格控制总产能的影响，优秀民营企业搁置了技术创新计划，创新发展几乎停滞不前。

2.减排标准的调整更有利于降低新时期钢铁排放水平

调查发现，中国先进钢铁企业普遍抵制行政干预，相反，他们更愿意接受政府的减排标准监管，认为这种方式可以有效解决政策多变的“去产能”和促进产业结构优化的困难等问题。

对于落后产能分布较大的地区，如“带钢”，可以严格执行国家钢铁行业排放标准，建立淘汰落后产能的长效机制。“带钢”由中频电炉生产，主要用于建筑领域，其生产能力属于超统计生产能力。中频炉不是为生产“带钢”而生产的，而是有特定用途的，如生产铸件和模具。中频电炉也能生产钢，基本上是建筑用钢，达不到排放标准和质量标准。它属于假冒伪劣产品，被形象地称为“带钢”。这种行为是非法的。“带钢”的生产能力具有聚集区数量大、多点分布的特点，必须予以取缔。法治的规范监督是完全可行的。行政手段可以在相对较短的时间内取得明显的效果，但存在着“抓得严就会有效果，抓得不严就会重复”的问题。相反，规范监管可以形成长效机制，是解决产能落后的根本途径。

对于钢铁企业密集分布的河北省来说，现阶段通过减产降低工业排放的效果有限，必须通过更严格的标准监管来促进减排。“带钢”的产能在河北省很少见。河北省钢铁企业主要设备规模高于全国水平，1000立方米及以上高炉产能占全省总产能的60%以上。今后，河北省减少的产能将主要达标。在技术水平和排放标准不变的前提下，粗钢产量与污染物排放总量呈正相关，而与总产能无关，继续依靠“去产能”来降低河北钢铁污染物排放水平的空空间越来越有限。与2011年的峰值相比，河北省目前的炼钢和炼铁产能分别下降了16.8%和15.8%。但是，粗钢年产量并没有随着产能的减少而下降，2014年同比略有下降，下降幅度为1.4%，其他年份均保持增长趋势。根据河北省钢铁行业的实际情况和中国经济稳中有降、稳中有进的形势分析，河北省未来钢铁产能进一步削减的幅度将会缩小，产量可能不会下降。其次，河北省钢铁产能下降主要是达标。空的减排数量取决于技术进步的程度。采用更严格的标准监督非常重要。

中国仍有许多以钢铁为重要经济支柱的工业密集区，标准监管也适用。钢铁企业所在地有许多上下游工业企业和其他生产企业。这些地区的钢铁企业数量可能没有河北省多。有些地区只有一家大中型钢铁企业，但它们是工业密集型地区。这些地区的工业排放总量很大，减排任务同样繁重和紧迫。大部分地区的钢铁排放水平低于河北省，少数地区高于河北省的平均水平。各地区差异较大，减排标准监管的意义可参考上述关于落后产能集聚区如“带钢”和河北省的分析结论。

钢铁“去产能”实施减排标准监管，有必要进一步提高国家标准

为了降低排放水平，一千万吨钢

这家工厂增加的投资在5亿到10亿元之间

其中，每吨钢的运营成本增加了2%

3%，低于因压力而减产所能带来的经济效益，

社会成本。

1.中国国家钢铁排放标准进一步提高了/0/室

例如，烧结机头国家排放标准:颗粒物为50毫克/立方米，特殊排放限值为40毫克/立方米；二氧化硫为200毫克/立方米，特殊排放限值为180毫克/立方米，河北省为160毫克/立方米；氮氧化物为300毫克/立方米。根据中国钢铁协会的统计，中国十大环保钢铁企业的环境标准比其他协会成员高2倍以上，比非成员企业高4-10倍。据调查，一些民营钢铁企业的颗粒物和二氧化硫排放水平甚至高于宝钢和唐钢。一些钢铁企业的排放量见上表。

2.进一步提高我国钢铁行业的排放标准是必要和可行的

中国国家钢铁排放标准接近国际水平，似乎没有进一步提高的必要。事实上，发达国家的国家标准一般都是最低标准。国际领先国家的大型钢铁企业所在的一些钢铁企业密集分布区和工业密集区实施的标准更加严格，远远高于最低标准，甚至超净标准。颗粒物排放标准低于5-10毫克/立方米，二氧化硫和氮氧化物排放标准低于50-100毫克/立方米。例如，日本已经确定了二氧化硫排放标准的钾系数。最低k值为1.15，最高k值为17.5。高标准和低标准之间的系数差异超过10倍。

进一步提高我国钢铁行业的排放标准是可行的。为了降低排放水平，增加1000万吨钢厂的投资在5亿元至10亿元之间，每吨钢的运营成本增加2%-3%，低于因压力而减产所能支付的经济和社会成本。因此，先进的民营钢铁企业能够并愿意接受更严格的标准监管。此外，国内环保企业已初步具备支持钢铁企业将污染物排放降低到更高水平的能力。

政策建议

参照中国先进钢铁企业的实际能源

力，建议钢铁企业密集分布

该地区主要污染物的排放标准有所提高

大约1/2-2/3。

1.整体提高国家标准，大幅度提高高密度地区标准

大多数大中型钢铁企业位于工业密集区，面临着大气污染防治的压力。要在严格监管的同时提高钢铁行业的国家排放标准。根据我国节能减排、大气污染防治和钢铁行业减排的规划要求，例如“十三五”期间，我国钢铁行业的主要排放标准如烧结机头颗粒物、炼铁颗粒物和烧结机头二氧化硫将分别降低60%、92%和90%。同时，参照我国先进钢铁企业的实际产能，建议将钢铁企业密集区主要污染物排放标准提高1/2-2/。

2.严格监督钢铁行业污染物排放，根据实际情况实行差别化区域工业排放限额管理

我们可以借鉴日本的经验，建立区域性、有时限的监管网络，并采用发达国家惩罚信息欺诈企业的普遍做法，将环境信息虚假申报纳入法律体系。从目前集中由指定企业定期上传排放数据，转变为企业与区域数据结合的实时传输，从而避免单一企业信息欺诈。考虑到不同地区钢铁产量和企业密度、钢铁企业技术进步水平、地方工业发展水平和污染物扩散状况的差异，有必要在整体提高国家标准的基础上实施差别化工业排放限值管理。管理范围不仅限于钢铁行业，还应扩展到该地区的所有行业。根据当地实际情况，确定环境容量和污染物排放总量，并严格监督。

3.注重激励措施，允许实现超净排放的钢铁企业不要实施降低产能的目标

首先是刺激超净排放。中国先进电厂实现了超净排放，颗粒物排放量不超过10毫克/立方米，达到国际领先水平，达到5毫克/立方米的企业将获得发电指标提高的奖励。钢铁行业可以参照电厂的激励政策，奖励环保指标大大超过国家标准并实现超净排放的钢铁企业。例如，允许先进企业在不强制削减的情况下削减产能，或取消相关的削减置换和并购限制。第二是鼓励“去能力”。借鉴日本钢铁工业在1980年代和1990年代解决产能过剩的成功经验，政府补贴给自愿降低生产能力、单台设备达标和排放达标的企业。

4.充分认识钢铁“去产能”的长期性和复杂性

日本等钢铁工业发达国家在通过技术进步全面提升污染物排放水平上已经花费了十多年甚至更长的时间。自2003年以来，山东造纸工业用了10多年的时间，通过提高环保标准和严格监管，将前四家企业的集中度从30%提高到50%。中国的相关政府部门也应该有足够的时间来估计钢铁的“减容”和区域污染物的减少。

(作者:国务院发展研究中心企业研究所)