土地改革试点验收年 南海农地入市合法化探路

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“在农村办事，不仅要讲规矩，还要讲策略。”谢凤莲担任南海师鹏村党支部书记10年，有着丰富的经验和感受。“村官不容易做。”。

经过夏村四个多月的宣传动员，今年5月，占地1400多亩的广珠铁路货场基地征地方案最终被师鹏村下属的五个村组投票通过。虽然征地价格被认为过低，但村民们从谢凤莲的分析中发现，500亩预留征地的工业用地的人均分红可能会从3000元/年增加到15000元/亩，最终签订了征地计划。这意味着佛山南海有一个不那么纯粹的农业村。

从鱼塘养殖到工业用地租赁，师鹏村的城市化道路是南海的一个缩影。不同的是，十年前，南海的大多数乡镇都已经经历了这个阶段。20世纪80年代，大量的乡镇企业在南海农村土地上发展起来，这种模式很快完成了城市化进程。到2016年，整个地区的国内生产总值将达到2411亿元，相当于一个西部省份。

另一方面，随着村庄的点火，南海第一轮城市化进程迅速完成，相关问题也日益突出。在1000平方公里的南海，土地开发强度已经超过了警戒线的50%。根据第二次土地调查结果，在南海区79.75万亩建设用地中，农村集体建设用地占70%以上。在现有建设用地上，大量存在着过去粗放的土地管理导致的无序开发和低效利用。这在以专业镇发展模式为主的珠三角城市中颇具代表性。

城市发展离不开土地。近日，财政经济委员会副主任黄在复旦大学作了题为《关于建立房地产基本制度和长效机制的若干思考》的演讲，指出我国房地产业存在的一些问题首先在于土地供给的不平衡。

为了促进产业和城市的升级，南海的发展有必要将存量转移到0/123650。以“三旧改造”为突破口，探索农村集体建设用地合法入市已成为土地改革的重点方向。

2015年7月，南海成为中国33个土地改革试点区县之一。试点改革的主要内容是征地、农村集体建设用地流转和宅基地制度，试点验收将于今年年底完成。

南海是广东唯一的试点项目。继1994年全面推进农村股份制改革和2011年重新评估农村土地股份固化红利后，探索建设用地集体管理市场化方向之一的第三次土地改革启动。

合法化花了十多年时间

北海幼儿园位于南海区大沥镇太平村，占地28.93亩，目前正在进行最后的改造。作为投资方佛山金顺龙置业投资有限公司的总经理，陈良峰忙得不可开交，但他很开心。由于拥有30年的土地使用权，他最近从南海农村商业银行获得了6800万元的抵押贷款额度。这是南海区第一个集体建设用地成功参与抵押融资，这意味着农村集体建设用地不能参与抵押融资的诅咒终于被打破多年。

此外，佛山君宝投资发展有限公司于2013年在桂城街下南二村占用了一块面积为24万平方米的土地，去年年底还从中国农业银行南海分行(601288，股票市场01288)获得了1.5亿元的信贷。“对企业来说，融资是最大的问题。之前的政策一直不明朗，现在终于迎来了一个转折点。”该公司总经理杨丹在接受媒体采访时说。

这对南中国海意义重大。据南海区国土、城建、水务局副局长潘如海介绍，“南海农村集体管理建设用地20多万亩，占国有土地存量的一半以上，但目前参与抵押融资的不到1%，价值不超过10亿元。如果如此巨大的土地资源能够合法进入市场，将为南海城市和产业发展注入巨大的活力。”。

为了实现这一步的法制化，南海已经花了十几年的时间。

现行《土地管理法》规定，集体土地不得转让或出租。然而，由于产业发展的原因，珠江三角洲自20世纪80年代以来就存在土地使用权的半公开转让，当地政府基本上采取“不支持”、“不鼓励”、“不干预”的态度。法律风险总是存在的。

2001年，南海通用集团有限公司孔村北社公司起诉南海通用五金塑料厂违约，原告起诉被告根据双方签订的《土地租赁合同》，责令被告支付1998年至2001年的租金人民币276，012元，同时终止合同并收回土地。然而，被告声称原告租用其集体所有的土地建造自己的工厂违反了法律。根据《土地法》第63条和《民法通则》第83条，集体土地不得出租、转让或出售。最终判决是原告与被告于1994年6月30日签订的《土地租赁合同》无效，原告退还了被告以前收取的租金。

在随后的几年里，类似案件的数量急剧增加。直到2004年，国务院发布了《关于深化改革、严格土地管理的决定》，提出在满足规划的前提下，农村、集镇和建制镇的农民集体建设用地使用权可以依法转让。2005年，广东省以《政府令》的形式颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》，提出农民手中的农村集体土地将以与国有土地同等的地位——同地、同价、同权——进入统一的土地交易市场。这被认为是中国第一份关于农村建设用地市场化的实践性文件。

在珠江三角洲的农村地区，村民们建造了许多新的别墅。

“农村集体建设用地其实早在多年前就开始进入市场了。改革的目的是将类似的活动纳入法律框架。”中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国盈在接受《时代周刊》记者采访时对此进行了分析。

南海区国土城市建设和水务局常务副局长黄认为，“试点的最大优势是为南海正在探索的土地改革提供法律保障。”在2015年成为改革试点之一后，南海做的第一件事就是为集体建设用地建立一个法律框架。

2015年12月，中国人民银行广州市分行和省有关部门发布了《佛山市南海区农村集体管理建设用地改革试点财政支持指导意见》；2016年6月，银监会和国土资源部联合下发文件，在全国15个区县试点农村集体建设用地使用权抵押贷款。

2016年10月，南海出台了《南海区农村集体管理建设用地工业载体项目管理试行办法》等五个政策文件，明确了农村集体管理用地以出让方式进入市场可以申请工业载体，也可以抵押融资。然而，该文件甚至包含了改变土地用途的过程，明确指出有效期将从发布之日起至2017年12月31日止。

土地确认困难

农村集体建设用地可以参与抵押融资，对南海土地价值增值的影响是可以预见的。陈良峰拍摄的太平村28.93亩地块最终以每亩200万元的价格售出，总价为5786万元。与我国其他试点地区的初始公共土地出让相比，此次土地交易的起拍价、单价和总价最高。

“简单地说，它是从资源到一种资本。本来，集体土地只能使用。现在，它不仅可以开工厂，还可以从银行借钱，反映土地的价值，振兴整个资产。”南海金融办公室副主任洪权在接受媒体采访时表示。

根据南海颁布的相关法律法规，农村集体建设用地只有在土地确认和准备工作完成后才能转入市场。要实现抵押贷款融资，在完成上述配套工作的基础上，必须进行前期开发和吸引投资。因此，南海集体土地确权工作始于2015年。

根据官方公开信息，截至2013年5月底，佛山已完成对3，743个村民小组(经济合作社)的农村集体土地所有权确认，完成率为99.28%。农村集体土地确权登记发证应发放的地块数为24576块，已发放24301件。然而，南海的许多村民告诉《时代周刊》记者，权利的确认并不像想象的那么顺利。

在南海大沥镇，中边村下属的潘谢村经济协会主席告诉《时代周刊》记者，由于历史问题，该村的一些土地所有权存在争议，30%-40%的农村集体建设用地尚未得到确认。

潘谢村位于广佛高速公路和广佛新干线的交界处。路边工厂分布密集，一些小企业从事有色金属加工、纸制品制造和摩托车配件生产。车间后面是村民自建的房屋和村里仅存的20英亩菜地。工厂、房屋和农田的交错分布也是南海城镇分布的真实写照。

“在20世纪80年代，这片土地从耕地变成了工厂，并以低价租给了当时的乡镇政府经营的乡镇企业。由于没有明确的合同，因此存在土地使用权属于村集体还是行政村的争议，确认土地使用权的权利不得不暂时搁置。”潘谢村经济协会主席告诉《时代周刊》，村里的集体土地因所有权纠纷而被搁置，这在南海不是一个孤立的案例。一些城镇今年甚至开始了土地确权工作。

"在乡镇企业模式发展的地区，大多数都有类似的情况."党的国盈认为，类似情况之所以难以处理，是因为不同地方面临的具体情况不同，解决类似问题“没有其他办法。”唯一有效的办法是双方坐下来谈判，找到双方都能接受的总计划。”

土地整理中心

“自2015年2月启动农村土地制度改革以来，已经逐步进入深水区。要进一步增强信心，克服困难，确保改革试点取得成效。”2016年12月14日，佛山市召开农村土地制度改革试点工作领导小组会议，佛山市委书记艺鹭强调。

在为期两年的南海试点项目中，虽然法律障碍已经消除，相关配套工作已经启动，相对完善的制度安排已经基本形成。包括确权登记、流转交易平台和基准地价体系在内的集体建设用地市场准入制度已经建立，集体建设用地维护制度已于去年年底出台。然而，改革刚刚触及一个难点，能否取得实效，取决于相关配套工作能否顺利完成。成败的关键在于在村民、政府和投资者之间找到一个合理有效的利益分配机制。

2016年10月17日，南海区集体土地维护中心成立。三天后，南海市公布了《南海区农村集体管理建设用地管理试行办法》(以下简称《办法》)。集体土地整理中心将整合现有托管的农村集体经营性建设用地，前期安排和开发土地，吸引投资，统一入市。今年，南海计划准备4000亩土地。

南海区土地维护中心作为南海区国土城建局和水务局的下属机构，其业务范围包括土地整理和清理、产业规划、前期开发、招商引资、土地入市和物业管理。据《时代周刊》记者介绍，目前，各区的集体土地整理中心和九江、丹灶、西樵、石山镇的集体土地整理中心也相继成立，其他镇正在筹备中，土地整理已进入实质性操作阶段。

过去，为了突破经济发展的瓶颈，南海农村土地制度的内部调整是一条自下而上的路径，集体资产经营权最终被分散到了村级组织层面。维护中心的建立，意味着村集体和行政村一级经济组织的集体土地经营权将被收回，集体建设用地的规划、利用和开发将由区、镇两级政府力量协调。究其原因，过去乡村社区管理导致农村集体建设用地分散程度大、利用效率低、配套设施不足，造成土地整理困难、招商引资困难、品位低下，严重阻碍了产业升级。

《办法》规定，符合市场准入条件的农村集体建设用地，经村(居)集体经济组织自愿申请后，可以纳入农村集体建设用地的编制范围。已进入农村集体管理市场的建设用地，村(居)集体经济组织申请纳入编制范围时，应先收回土地使用权，并妥善解决相关纠纷或问题。

党的国盈向《时代周刊》记者分析说，农村集体建设用地流转试点改革存在三大困难:一是中央政府规定农村集体建设用地只能用于工业用地，不得用于房地产等商业项目建设，这可能会削弱地方政府。改革的内在动力；二是农村土地综合改革已经全面铺开，但目前耕地、宅基地和农村集体建设用地“三块地”已经分开试点，试点进展缓慢；第三，农村土地流转过程中的利益分配。

具体到南海。设立一个土地准备中心并不容易，其目的是促进现有土地的集约利用。南海村组部分成员向《时代周刊》表示，目前村民将集体土地纳入镇区级管理的意愿不强，双方难以达成一致。

以潘谢村为例。村子周围有村民盖的新房子，只有中间部分是旧的。“村民们可能不愿意收回它”。

根据截至2017年3月的数据，根据农村集体建设用地入市试点改革政策，南海共有50块土地，面积约1920亩。据《泰晤士报》记者报道，目前，除太平村地块和其他已抵押融资的地块外，其余地块均处于土地整理阶段。

“涉及农村土地改革不仅是一个经济问题，也是一个政治问题，这在一个地区可能是一样的。但只要方法有效，就可以使用。”该死的国盈说。

试点期只剩下不到半年了。在这个土地开发强度已经超过50%的地区，三年试点改革的成果和经验将在一定程度上决定珠江三角洲的城市化趋势。