金融消费纠纷投诉处理机制的构建

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(以上是5月15日的第10版)

主要国际经济体处理金融消费者投诉的经验和特点

目前，世界上大多数主要经济体都建立了处理金融消费者纠纷和投诉的专业机构。这些机构具有专业性、独立性和中立性的特点，贯彻了公平、合理、专业、及时、经济、便捷处理金融纠纷的理念，在解决金融消费纠纷中发挥了重要作用。

2013年2月至5月，世界银行和国际金融消费者权益保护组织对全球金融消费者权益保护和金融消费者教育进行了调查。共有114个国家参加。在114个国家中，73%要求金融机构建立内部消费者投诉处理程序。为了监测金融机构对投诉的处理情况，监管机构收集金融机构受理和处理投诉的统计数据，并找出特定机构或产品存在的问题。

75%的国家建立了第三方投诉处理机构(即消费者和金融机构以外的第三方)。当金融消费者纠纷不能通过金融机构内部程序解决时，这些机构将接受和处理金融消费者的投诉。这些机构可分为三类:一类是独立的法定机构；二是监管当局的内部机构或职能；第三，由行业协会或其成员建立的行业机构。

一般来说，约有一半国家的第三方投诉受理和争议解决机制有权做出具有约束力的决定，而独立的金融监察员制度(63%)略高于基于行业的金融监察员制度(41%)。

(1)专业法定机构接受和处理投诉，并能作出有约束力的决定-金融申诉专员服务公司

金融行为管理局是英国负责保护金融消费者权利的行政机构。但它也接受消费者的投诉。金融消费者投诉由金融监察员服务公司受理和处理。

自由和开放源码软件成立于2001年，其基础是合并英国金融服务部门的各种金融监察员机构。根据2000年《金融服务和市场法案》和2006年《消费者信贷法案》获得权力。Fos直接对fca负责。Fos接受涵盖所有金融消费争议的争议，包括银行、证券、保险、信托和其他行业。自由和开放源码软件接受的消费者包括年营业收入不超过100万欧元的个人、公司或公益组织，以及净资产不超过100万欧元的信托公司。

自由/开源软件争议解决流程如下:第一步，自由/开源软件要求申请人在申请争议解决前向金融机构投诉，否则不予受理。第二步，自由和开放源码软件裁决员接受争议申请。审裁官接手案件后，将根据案件情况进行调解，并提出非正式的解决建议，以促使双方达成和解。一般来说，50%会达成和解。如果无法达成调解协议，裁决员将对此案作出初步裁决。通常，裁决者将在初步裁决中确定赔偿金额，当双方都接受时，投诉将得到解决。否则，任何一方都可以要求将案件提交监察员作出最后决定。这种情况非常罕见，向监察员提交的投诉比例通常不到10%。第三，如果争议各方(任何一方)对裁决不满意，他们可以向监察员申请复审。监察员做出的裁决是最终裁决，对金融机构具有单方面约束力。如果消费者不满意，争议仍可通过诉讼或其他方式解决。

从运行效果来看，据统计，如果将第一阶段收到的投诉转移到金融机构，大约6/7可以得到较好的解决；第二阶段，运用“裁决员”制度对投诉消费者和被投诉机构进行调解，可以解决现阶段约80%的问题；真正需要监察员团队做出最终决定的案例非常少。从2014年到2015年，自由和开放源码软件接受了1，786，973项初步查询和投诉，自由和开放源码软件解决了448，387项投诉。

(2)负责受理金融消费投诉的行业组织代表——日本金融替代争端解决机制

2008年，日本修订了《金融商品交易法》、《银行法》和《保险法》等16部法律，明确规定在银行业、证券业和保险业实施adr机制。adr机制的理念是公平、中立、简单、快速、低成本、高透明度和确保有效性。Adr机制主要是通过在金融业建立投诉处理和争议解决机构来建立的。具体来说，首先，各金融行业的行政主管部门接受行业内具有相应资质的机构的申请，对其进行审查，通过审查后，将其指定为投诉处理和争议解决机构。因此，在日本，不同的金融行业可能有多个投诉处理和争议解决机构。关于投诉处理和争议解决机构的组成，《金融商品交易法》要求争议解决机构必须包括一名律师和一名消费者专家，以确保adr机制的公正性和中立性。第二，各金融行业的金融机构必须与行业内至少一家投诉处理和争议解决机构签订基本合同，并告知消费者自己的投诉处理和争议解决机构。金融机构需要向选定的投诉处理和争议解决机构支付会员费，争议解决机构收取的其他部分费用来自用户或金融机构使用系统时支付的费用，仅占投诉处理机构收取费用的一小部分。第三，当金融消费者与金融机构发生纠纷时，消费者可以向金融机构签署的投诉处理和纠纷解决机构投诉。消费者也可以选择其他方式解决相关纠纷。在日本，纠纷可分为两类，一类是苦(即投诉)，另一类是纠纷，主要指未解决的苦或消费者直接申请纠纷。第四，投诉处理机构收到相关申请后，会将申请的详细信息传递给相关金融机构，金融机构会提出解决困难的方案。如果消费者满意，争议解决程序将结束。对于争议申请，投诉处理机构需要指定一个争议解决委员会，并宣布争议解决程序。最后，根据争议的性质和当事人的意愿，将针对相关争议制定解决方案或特别调解方案。

(三)国际主流金融消费者纠纷投诉处理机制的特点

1.独立。投诉处理机构是消费者和金融机构以外的第三方，通常独立于监管机构。投诉机构的独立性使得在不偏袒金融机构的情况下公平公正地处理纠纷成为可能，这有助于保护金融消费者的权益。与此同时，争议投诉处理机构和监管机构保持了一定程度的独立性。尽管争议投诉处理机构受监督机构的监督，但监督机构不能直接干预争议处理机构的业务和运作。

2.全面。近年来，主要国际经济体的金融投诉和纠纷处理机构呈现出从分离到融合的横向一体化趋势。例如，英国的自由和开放源码软件是在2001年将各种金融服务行业的监察员机构整合后建立的。澳大利亚自由和开放源码软件还在整个金融领域接受金融消费者的投诉。台湾的金融评估中心和香港的金融纠纷调解中心就是如此。

3.非营利组织。作为非营利组织，纠纷处理机构确保这些机构能够获得公平、公开和公正的判断意见，而不受利益驱动。同时，非营利组织以服务公众为宗旨，这使得更多的消费者愿意选择纠纷处理机构来保护自己的权益。

4.专业争议解决团队。专业性是指纠纷处理团队应具备相关纠纷的专业知识，以便做出正确的判断意见，同时也要求投诉处理人员独立于行业之外。有些国家规定，如果这些人在金融业工作过，他们必须离开金融业三至五年才能担任监察员。

5.对金融消费者实施适度倾斜保护。与金融机构相比，金融消费者处于弱势地位。因此，争议处理机制需要倾向于保护金融消费者。它主要包括两个方面:一是收费，即一般不向消费者收费；第二，金融消费者可以选择接受或拒绝争议解决的结果。但金融机构别无选择。

6.调解与审判相结合的处理机制。争议解决机构将首先进行调解，当消费者对调解结果不满意时，他们将做出裁决。如果消费者接受裁决结果，该裁决将具有法律约束力。在纠纷解决过程中注重调解的目的是希望消费者和金融机构能够和谐地解决纠纷，而不是以对抗的方式解决纠纷，让消费者在纠纷解决后仍然能够选择金融机构的服务，同时金融机构的声誉得到很好的保护。

7.主要采用书面审理的争议处理方式。由于这些投诉处理机构大多受理小额纠纷，案件简单，法律关系明确，因此，在纠纷处理程序中，大多采用书面审理、书面调解和裁决的机制，一般不组织当事人进行面对面调解。

8.调解过程由调解员或裁决员领导。无论是调解还是裁决，争端的解决办法通常由调解员或监察员根据案件的事实提出。

我国金融消费纠纷外部投诉处理机制的发展方向

(一)设立独立于行政监察机关的专业金融纠纷投诉处理机构

由于行政资源相对有限和投诉处理的专业性，由行政机关负责金融纠纷的投诉处理不是最佳选择。设立独立于行政监督机关的专业投诉处理机构，负责处理金融消费纠纷，可以使监督部门从具体的纠纷处理事务中解脱出来，专注于政策的制定和监督实施。同时，应设立专门的投诉处理机构，强化其独立性和专业性，为金融消费者提供一个经济便捷的纠纷解决渠道，帮助他们更好、更快地维护自身的合法权益，从而有效润滑金融机构与消费者之间的关系，营造和谐稳定的金融法律环境。独立的金融消费者纠纷投诉处理机构是目前世界主要经济体的共同选择。

(2)横向整合各专业投诉处理机构，构建“投诉-调解-裁决”一站式纠纷解决机制

目前，国际上对金融消费纠纷外部投诉的有效处理基本上采用“调解+裁决”的模式，调解可以在不伤害当事人感情的情况下为纠纷当事人提供解决纠纷的选择。裁决机制可以使争端各方理性地主张自己的权利，避免长期犹豫不决。

就受理范围而言，这些机构大多在一个地方受理各种纠纷，有些机构有专业的处理团队。这有助于消费者在金融商品和服务日益复杂和相互渗透的背景下，正确理解金融商品和服务的专业分类。如英国金融监察员服务公司、澳大利亚金融监察员服务机构、新加坡金融纠纷解决中心、台湾金融纠纷评估中心和香港金融纠纷调解中心。

建议我国横向整合各监管部门和专业调解机构的投诉处理权，建立综合性的金融业消费者投诉处理专业机构。投诉处理机构接到金融消费者投诉后，应当首先审查是否已经由金融机构处理；未经金融机构处理的，应当先移交金融机构处理。金融机构对其处理不满意的，应当进行管辖审查，然后决定是否受理投诉。对于已接受的投诉，应将其移交给调解人进行调解。调解人接手案件后，将根据案件情况进行调解，并提出解决争议的建议，以促使双方达成和解。当双方都接受时，投诉就得到处理。如果不能达成调解协议，任何一方的所有当事人都可以要求进入裁决程序。在没有相关立法的情况下，裁决者的裁决相当于专家意见。如果双方都接受，则可以签署相应的和解协议，如果一方拒绝，则作为专家意见供双方参考。但是，投诉处理机构将不再受理消费者对此纠纷的投诉。

建议中国立法机关借鉴国际立法惯例，尽快立法，使投诉处理机关的决定具有法律效力。从而提高争议处理的可信度。

(3)建立“网上争议解决”和“网下争议解决”相结合的网上争议解决平台，解决投诉渠道的可用性问题

中国幅员辽阔，社会经济发展和金融活动因地而异。设立不同层次的投诉处理机构既不经济也无必要。建议中国人民银行会同“三会”和国家有关部门，首先在上海设立中国金融纠纷投诉处理中心，并酌情在经济金融活跃地区的中心城市设立分中心。同时，依托互联网建立覆盖全国的网上争议投诉处理平台。解决金融消费者投诉的渠道的可用性。

(四)构建以“书面调解”为主，“现场调解”为辅的调解模式

大多数金融消费纠纷案件简单，涉及少量纠纷，因此没有必要以面对面和对抗的方式处理。国际经验大多采用简易程序和书面审判。我们也应该采取这种方法，在疏通当事人提供证据渠道的前提下，采取调解裁决主导和书面审理的方法。真正贯彻“公平、高效、便捷、经济”的原则，适应金融消费纠纷“高发生率、低金额”的特点。

(五)建立调解员和审判员常设制度

纠纷解决机构的活力和公信力是建立在公平高效的纠纷解决能力之上的，其核心是拥有一支具有良好职业道德和丰富专业知识的专业团队。例如，英国的自由和开放源码软件有2000多名裁决员和306名监察员，他们都是全职员工。我国目前的调解仲裁机构多采用兼职调解员和仲裁员，不适合金融消费纠纷数量大、发生率高、案件价值小的特点。因此，金融消费纠纷投诉处理机构应设立专职调解员和仲裁员，以提高办案的专业水平和效率。

(六)由行业提供营运资金解决消费者的经济负担

英国fos不向投诉人和消费者收取任何投诉费。Fos基金不是由政府资助的，而是主要来自两个部分:一是金融机构支付的年费。根据金融机构的规模和类别，年费从100英镑到30万英镑不等。第二，案件指控。个人案件的标准费用为每起案件550英镑(从第26起案件开始)，补充案件费用为每起案件350英镑(从第26起案件开始)。案件费用一般在结案后收取，无论哪一方从案件处理结果中受益，都由被投诉的金融机构支付。在台湾的金融消费评估中心，金融消费者不必为提出投诉和申请评估支付任何费用。台湾金融消费评估中心根据会员机构的规模和营业额，按照《金融消费争议解决机构设立和管理办法》收取营业费用。评估中心每年编制经营成本预算，总额上限为台湾金融服务业上年经营收入的0.8 ‰。其中，5/8为年费，按各金融机构上一年度营业收入占台湾金融服务业营业收入的比例分摊；3/8为服务费，根据上一年度各金融机构各种属性的争议案件数乘以案件属性对应的权重之和，以及上一年度台湾金融服务业各种属性的争议案件数乘以案件属性对应的权重的比例分配。

借鉴这些经验，建议我国金融消费纠纷投诉处理机构的资金主要由金融机构担保。首先，向金融机构收取年费。年费根据金融机构的业务规模和消费者权益保护评估结果确定。二是案件处理费。原则上，案件的处理费用应由金融机构承担，但可以向败诉的消费者收取适当的费用，以防止一些消费者无理起诉。(底部)

(作者:中国人民银行金融消费者权益保护局)