让排污许可监管不再缺位

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政策微观评估

陈静

最近，《排污许可证管理暂行规定》(以下简称《规定》)作为国家排污许可证管理的第一个规范性文件，统一了国家一级排污许可证管理的有关规定，为国家下一步制定和颁发排污许可证规定奠定了基础。此外，根据《关于在北京、天津、河北三个试点城市开展火电、造纸行业高架源排放许可管理的通知》的要求，从2017年7月1日起，中国火电、造纸行业企业和北京、保定、廊坊钢铁、水泥高架源企业必须持有排放许可证方可排放污染物。

这一轮推行排污许可证制度的决心和力度可见一斑。

事实上，自1988年以来，一系列与排污许可证有关的法律、法规和政策文件已经在国家一级颁布。与此同时，随着政策的演变，截至2016年底，中国大多数省级行政区域已将排污许可证制度纳入地方法律法规，并制定了规范性文件。

排污许可证实施以来，有效促进了污染物总量减排，促进了重点项目引进；通过限制排放浓度和污染物排放许可，促进企业技术进步和污染控制设施升级，提高当地环境管理水平，改善区域环境质量；提高企业的环保意识。例如，环境保护部门与财务部门合作，将企业的环境行为等级等信息纳入银行信贷信息系统。如果企业未能获得排污许可证，贷款申请金融部门将不予支持，从而促使企业改善其环境行为。

但是，存在着发证率低、后认证管理缺失、未实现“预申报”、排污单位积极性不高、公众参与不足、环境效益不明确、信息披露不完整等问题。，仍然普遍存在，成为实施排污许可证制度的障碍。

业内人士普遍认为，该排污许可证的合法发放应衔接环境标准、环境监测和环境评价之间的关系，通过排污许可证促进网络化和精细化管理，并加强环境监管和执法。只有这样，才能保证环境治理有证书可循，同时提高环境治理能力，使污水处理能触及“天花板”。

笔者认为，建立和实施排污许可证制度的核心在于建立有效的监督机制。其中，除了明确职能单位、完善全过程监管外，还应加强基层环保建设——建立一支包括环境工程技术人员和环保专业人员在内的环境管理专业人才队伍，配备足够的人力和物力，负责企业排污监测项目的实施、监测数据的记录、报告的整理和编写、排放控制监管、企业提交的监测报告的审核和评估、企业排污许可证的执行情况的核查以及企业违法行为和处罚标准的综合评判。

同时，强化企业责任感。作为污染者，企业应该承担起预防和减少环境污染的责任。由于在线监测数据可作为环保部门监督执法的依据，企业应确保数据的真实性，并依法、有证公开信息，否则将增加监管机构的管理成本和执法难度，导致政府与企业权责不清。

此外，惩罚与鼓励齐头并进。对非法排污的处罚，如吊销许可证等行政处分，以及相应的民事和刑事责任等。同时，鼓励企业自愿实施比允许排放浓度和排放量更严格的行为。如果他们能够实现超低排放，他们可以享受国家和地方的激励政策，如环境保护电价，降低排污费和税收的规定。