深化行政审批制度改革的分析框架与总体思路

本篇文章3010字，读完约8分钟

以行政审批项目的内容为核心，根据不同权力传递路径的特点，形成了基于取消、转移和分权三个改革目标的分析框架，从而进一步激发市场主体的活力，优化政府权责配置，完善社会组织的职能。

鄢国观点

龙海波

深化行政审批制度改革，是提高国民经济质量和效益、培育新的发展势头、保持经济持续健康发展的迫切需要。以行政审批内容为核心，根据权力传递的不同路径特征，大致可分为取消、转移和分散三类，从而形成基于各自改革目标的分析框架。通过简化管理、分散管理、优化服务，进一步激发市场主体活力，优化政府权责配置，完善社会组织职能。

对行政权力下放的再审视:“简洁性”；“减量化”

精简审批项目不仅是行政审批制度改革的核心，也是行政管理体制改革的基础。是否有利于政府职能转变，取决于行政审批的实施领域和控制程度。取消审批项目的目的是“用市场之手代替错误地安装在政府身上的手”，减少对市场主体的准入限制。下放审批项目的目的是"把中央政府的手放回地方政府"，优化繁琐的审批程序。同时，根据经济和社会发展的实际情况，严格按照法定程序增加审批项目，如环保、食品安全、消费者权益保护、知识产权保护等。纵观本届政府推进的行政审批制度改革，尤其是对审批项目进行调整的举措，体现了依法办事、精简为手段、先易后难、注重实效、协调推进的调整特点。

从表面上看，权力下放是在做审批事项的删减，但从本质上看，它是在做制度重构和规则重构的补充。具体而言，制度机制包括适应新形势要求的市场监管、适应权力接管的财权与事权匹配、有利于创造良好市场环境的激励与约束；规则包括确保交易的公平性，确保双方之间的交易不损害第三方的利益，以及开放、透明和简化的程序。可见，审批事项背后是各种利益关系的综合博弈、法律关系的复杂调整以及相应的人力、物力和财力的配置调整。深化行政审批制度改革是一项系统工程，取消和下放行政审批项目只是开始。它涉及市场、政府和社会三个层面，对应不同的改革目标，法治贯穿于改革的全过程，体现了改革的全面性。

激发市场参与者的活力:“大众创业和创新”

行政审批制度改革的目的是充分释放各市场主体的积极性、主动性和创造性。改革的质量最终取决于政府的服务水平能否跟上市场和群众的需求，能否给群众带来实实在在的实惠。因此，政府应尽力减少管理权限和行政干预，取消一些由市场主体自主决定的微观经营活动中的行政审批项目，尽量减少对生产经营活动、一般投资项目和资质的干预，让市场在资源配置中发挥决定性作用。特别是在企业设立登记和项目投资方面，不仅要从如何减少相关审批项目入手，还要从如何进一步优化工作流程和整合服务资源入手，深入研究企业投资管理体制、各种资质的资质评估和认定、商业体制改革等深层次问题。

完善市场监管体系不仅是政府依法履行市场监管职能的要求，也是行政审批制度改革的重要组成部分。政府应在减少行政审批、取消部分行政许可和非行政许可事项的基础上，加强反垄断和反不正当竞争、行业准入壁垒、公共服务等领域的事后监管，特别是要唤醒政府部门承担监管职能，加大引导服务和市场监管力度，为“大众创业创新”创造良好的监管环境。一方面，法律程序和规则被用来干预市场主体的行为，以确保监管的公开性、透明度和问责制。另一方面，不断创新市场监管机制，进一步完善监管体系，提升监管能力。即使行政许可因某种原因被取消，也不一定意味着政府不再干预，而可能只是监督手段的重新选择和监督机制的创新发展。

优化政府权责配置:输电秩序重构

行政审批项目的下放伴随着政府职能和审批权限的下放，涉及到各级政府职责和权限的重新配置和调整。如何科学合理地界定各级政府的权力和责任，是电力输送过程中重建良好秩序的关键。因此，在制定权力清单时，根据权责一致的原则，应逐一明确与行政权力相对应的责任。明确不同岗位各自的职责，分类细化职责归属，确定具体的责任承担者，并制定具体的处罚措施。只有形成全方位、常态化、立体化的监督问责机制，将责任和义务与手中的权力有机结合，权力清单才能真正体现公开价值，实现公开效果，真正将权力还给公众和人民。

权力秩序的重构必须以法定权责原则为基础，正确处理政府间的纵向和横向关系，确保审批后权力的平稳有序传递，防止审批在新一轮行政审批制度改革中继续被用作增加部门权力和利益的手段，杜绝“权力封锁点”和“权力真理空".”的出现从纵向关系来看，分权并不偏离部门的主观意愿，尤其是那些含金量高、权力强的部门，应该同步配套，不断加强地方政府的能力建设。从横向关系来看，地方政府及其部门应该有一套行之有效的权力交接机制，必须充分考虑下级部门权力交接的不同方式，同时加强外部和内部监督，做到职责清晰，上下衔接紧密，程序公开透明。

完善社会组织功能:全面竞争下提高服务质量

行政审批制度改革的另一个重要方向是建设“小政府、大社会”。一般来说，它是指政府权力和社会权力的重新配置，即将特定的权力从政府权力转化为社会权力，由行业协会等社会组织行使。这是一个权力回归社会和人民的过程，也是政府自我约束和自我革命的过程。因此，必须重视社会组织的改革，规范和引导中介服务，完善社会组织的职能，不断完善以适应行政审批制度改革转移的需要。随着行政审批改革的不断深入，如何将审批部门的权力真正转化为公开透明的社会服务事项，是社会组织层面需要回答的重要问题。

当行政审批事项转移到社会中介组织时，必须坚持依法行政原则先行脱钩，包括组织依附与人事管理脱钩，更重要的是中介服务要全面推向市场。除了个人中介服务需要有特定的资质要求外，所有企业和公民都可以自行选择。所有社会组织能够“接管和管理好”的事情都应该从政府部门转移出去，由政府承担和直接参与的社会管理职能应该逐步剥离。与之相配套，要全面清理和规范行政审批中介服务，特别是针对当前行政审批中介服务市场存在的政企分开、政府干预多、垄断严重、收费混乱等问题，逐步实现真正需要保留事项的法律合规。在此基础上，积极培育和发展各类专业社会组织，充分发挥社会组织在社会管理和公共服务中的作用，进一步提升中介服务意识和质量。

深化行政审批制度改革:总体思路和方向

当前和今后一个时期，深化行政审批制度改革的总体思路是:以群众需求为导向，紧紧围绕群众反映的突出问题，充分发挥中央和地方的积极性，坚持简政放权、分散管理和优化服务相结合的原则，共同推进。在深化行政分权的基础上，要更加注重监督机制的创新和服务质量的提高。通过管理与服务相结合、监督推动转型，不断提高政府治理能力，更好地满足人民和经济社会发展的需要，真正建设与现代国家治理体系相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。

深化行政审批制度改革，要逐步从取消分散审批项目向规范审批行为、优化权责配置转变，在下放审批权限的同时加强监督服务，努力在加强改革联动、减少行为冲突、提高有效激励等方面取得实效。未来改进的重点方向:一是在深度和广度上引领行政分权和分权化发展，通过对现有成果的自查，推动审批项目调整规则逐步最终确定，审批权限设置更加科学合理；二是把握发布与管理相结合的关键环节，着力优化政府职能体系，提高基层政府能力，创新政府干预行为；第三，不断优化政府服务模式，更加注重社会中介服务和政府便民服务，进一步增强各级政府官员的服务意识和责任意识，探索建立基于群众满意度的政府绩效评估机制。

(作者:国务院发展研究中心)