国资管理体制： “两层次”与 “三层次”的比较

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深圳创新发展研究院院长张思平

国有资产管理体制由“管资产”向“管资本”的转变是一项重大改革，方向正确，已在各方面达成共识。现在的问题是，要实现从资产管理到资本管理的战略转变，应该采取什么样的方法，进行什么样的改革。

根据《关于深化国有企业改革的指导意见》，主要建立国有资本投资运营公司，并通过授权经营制度实行两级投资者制度，即国有资产监督机构对国有资本投资运营公司行使投资者权力，投资运营公司对被投资企业行使投资者权力。建立“国有资产监管机构-资本投资运营公司-国有投资控股企业”三级国有资产管理新体系，实现国有资产监管机构和投资运营两级由资产管理向资本管理的转变。

新构想的三级国有资产管理体制，作为一种制度设计模式，当然是可以检验的。然而，这一模式能否成功，国有资产管理体制能否从资产管理向资本管理转变，还有一系列理论和实践问题需要研究和解决。

深圳作为经济特区，从20世纪80年代开始探索国有资产管理体制改革。在不断探索的过程中，既有成功的经验，也有失败的教训，可以为我国国有资产管理体制改革提供借鉴。深圳在20世纪80年代率先成立了投资管理公司，90年代先后成立了市国有资产管理委员会(国资办)和三家资产管理公司。三家资产管理公司投资管理了100多家国有控股企业，形成了SASAC(国资办)、资产管理公司和国有企业三级国有资产管理体系。在国有资产监督管理委员会(SASAC)一级，实现了政府与资本分离，政府社会经济管理与国有资本管理分离；在国有资产管理公司层面，实现了国有资本监督管理与经营管理的分离；在国有或国有控股企业层面，实现了国有资产管理和国有企业经营管理的分离。

深圳探索三级资产管理体制，对于加强国有资产监督管理，探索以产权管理为纽带的国有资产监督管理的方式、方法和制度，为我国国有企业和国有资产管理体制改革提供了宝贵经验。但总的来说，由于诸多因素的影响，这一探索并不成功，也没有实现国有资产管理从资产经营向资本经营的转变。

因此，2004年，针对深化国有企业改革和国有资产管理体制存在的问题，深圳市根据国务院《企业国有资产监督管理条例》调整了国有资产管理体制，取消了三家资产管理公司，由SASAC直接对市属国有企业行使出资人权。原国有资产监督管理委员会(SASAC)-资产管理公司-国有企业三级国有资产监管体系调整为国有资产监督管理委员会两级国有独资企业和国有控股企业。在国有资产监督管理委员会(SASAC)一级，实现了政企分开。SASAC作为出资人，对市属国有企业行使出资人的权力，实现了管人、管事、管资产的结合。深圳国有资产管理体制调整十多年的实践证明，两级国有资产管理体制优于过去的三级国有资产管理体制。

深圳国有资产管理体制改革的实践应该具有启发性和重要的理论与实践借鉴意义。

从理论上讲，将国有资本投资者分为SASAC和投资管理公司在理论上有重大缺陷。投资者权力的实现过程和形式可以通过委托代理关系来行使，但委托代理关系不是平行的两级投资者关系，投资者的最终权力只能来自一个来源。很难用“科学界定国有资本所有权和经营权的界限”来论证SASAC与投资管理公司之间的投资者权力，因为资本经营权本身就是资本所有权的重要内容，所有权和经营权不是并列的两种权力，而是一种授予和委托的关系。经营权的授权完全是投资者的权力，投资者可以根据不同企业和不同时期的需要随时进行调整。

从深圳市三级国有资产管理体制的实践来看，二级投资者在权力、责任和管理上存在诸多现实问题，严重影响了国有企业的改革、调整、重组和发展。例如，在保持和增加国有资产价值以及防止国有资产流失方面，往往很难在SASAC和资本管理公司之间划清界限。在投资者对国有独资和控股企业的管理人、管事和资产的权力意志上，SASAC和投资公司长期以来一直处于争论和矛盾之中。在国有资产重组和兼并方面，一旦超出资产管理公司的范围，资产管理公司认为SASAC干预了其投资者权力，SASAC很难推动其工作。在国有企业重组、调整和退出的过程中，资产管理公司往往不愿意推动国有企业在其经营范围内退出，从而成为国有资本并购重组的障碍。在两级投资者制度下，对于国有独资控股企业，往往形成“婆婆加老板”的模式，这增加了管理水平，降低了效率。

根据深圳的实践，我认为实现国有资产管理由资产经营向资本经营转变的关键不在于设立多少资本投资管理公司，也不在于改革国有资本本身的授权管理制度，而在于以下三个方面:

首先，国有企业应该走向市场。资本管理涉及资本运营、资本分配、资本增值、资本安全等。它不涉及管理特定企业的人员、货物和材料，也不涉及哪个企业赚钱投资哪个企业。因此，实现资本管理的前提是将企业推向市场，被投资企业的人、财、物、资产管理要按照市场规律办事，实行市场化运作。无论引进多少管理制度，建立多少投资管理公司，都不可能实现从管理资产到管理资本的飞跃和转变。

第二，要把政府和资本、政府和企业完全分开。政企分开是中央政府多年来对国有企业和国有资产管理体制改革的重要指导思想。尽管多年来在这一领域取得了重要进展，但并未实现预期目标。目前，一些政府部门，如财政部门，也直接为金融企业行使投资者权利，宣传部也直接为文化企业行使投资者权利。即使是纳入国有资产管理体系的国有企业，政府与资本、政府与企业的关系仍然是脱节的。在这种情况下，国有资产监管部门能否通过成立几个资本投资管理公司来实现从资产管理向资本管理的转变？

第三，上述两项改革基本成功后，借鉴新加坡的淡马锡模式，调整现有各级国有资产管理公司的职能，改变现有国有资产管理公司作为政府特设机构的性质，改变公务员的地位，直接将国有资产管理公司转变为资本投资运营公司，即中国的“淡马锡”，而不重组一批新的国有资本投资运营公司。国有资产监督管理委员会(SASAC)更名为中国“淡马锡”后，直接对被投资企业行使投资者权力，包括产业集团、综合投资公司、基金公司等。，并从市场中挑选合格人员任命他们为被投资企业的董事。SASAC主要经营资本，对被投资企业的人员、财务、物资和资产的管理按照市场规则进行。对于极少数所谓的纯粹公益或与国家安全有关的现有企业，SASAC被剥离出来，变成了政府的一个法定机构，其管理方式不同于政府部门和纯盈利企业，大致相当于政府机构。

SASAC转型后，SASAC的新领导人可以由政府直接任命。作为国有企业和国有资产的最终出资者，各级财政部门只享有国有资产增值权，每年按一定比例收取国有资本收益，完全不干涉新SASAC的经营和运作。