李宇嘉：集体土地建租赁房有“授人以渔”的红利效应

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李玉佳

集体土地上建造出租房屋开始“批地”。北京市出台了《关于进一步加强集体土地建设出租屋工作的意见》，提出2017年至2021年提供1000公顷集体土地建设出租屋。换句话说，在北京未来五年计划供应1300公顷土地和建造50万套出租住房的计划中，集体建设用地的供应和建设占76.9%。

2017年8月，国土资源部发布文件，选择包括北京在内的13个城市作为首批集体土地建设租赁住房试点城市。在不到三个月的时间里，北京的试点项目就发布了。近日，据了解，郑州市还提出“在郑东新区和托管区这两个外来人口和租房需求集中的地区，经营一批集体租赁住房项目”，并明确规定，承租人在申请居住证并租住三年后，可以享受规定的公民待遇和社会保障。预计其他11个城市将在未来启动试点项目。

集体建设用地用于建设租赁住房，是十九大提出的“加快建设多层次供给、多渠道保障和租购住房制度”的重要内容。换句话说，集体土地是“买租并举”新住房制度的重要供给层次和保障渠道。

基于廉租房的增加和满足新市民(主要是农民工和大学毕业生)在城市“扎根”的需求，这种集体土地市场进入模式的意义更加明显。此外，租赁住房建设将是集体土地以同等土地和权利进入市场改革的重大突破，也是十八届三中全会提出的“建立统一的城乡建设用地市场”改革的重大突破。

更重要的是，村集体和村民掌握了集体建设用地进入市场的主导力量(或项目申请主体，或合资社会资本开发的股权不低于51%)，从而为“三农”分享城市化红利找到了出路。

在“二元”土地制度下，城市国有土地和农村集体土地即使相邻，也存在巨大的“级差地租”。在过去的两年里，热点城市的房价迅速上涨，而“级差租金”的差距不断加深和扩大。因此，一方面，过去五年大城市住宅用地供应完成率低于60%，住房供应急需补充，房价上涨明显，新市民住房问题突出；另一方面，城市郊区或周边(也在城市地区)的集体建设用地效率低下且闲置，农民和农村集体无法分享城市化红利。此外，在突破土地“双重”用途管制的诱惑下，集体建设用地的“房地产”如火如荼，最典型的例子就是“小产权房”等违法建筑遍地开花。结果非法交易和租赁频繁，建筑消防安全隐患突出。区域土地利用和统一规划受阻。

根据笔者的研究，大城市的集体建设用地要么是建造“小产权房”，要么是村集体违反规定签订协议，以低价出租给企业建工厂或仓库，这不仅没有系统的土地和空房规划，而且造成了污染和产业淘汰。安全隐患突出(如大兴火灾)，收入也很低。典型的野蛮增长和”，因此，现有的集体建设用地的利用是一个“双输”模式，具有巨大的风险，不可持续性，低效率和广泛，无论是进入市场在同一个地方和相同的权利，或建立一个统一的土地市场在城市和农村地区，或分享城市的红利在三个农村地区。2010年，为缓解公共租赁住房用地压力，国土资源部批准北京和上海作为首批利用集体建设用地建设公共租赁住房的试点。自那以后，北京在方平镇、唐家岭和邰州坞等五个集体建筑工地上努力建设了12800套公共租赁住房。

然而，政府主导的公共租赁住房收入过低，建设过程缓慢，投资回收期长(10年以上)。此外，银行对“两权”(集体土地经营权和农民住房产权)的抵押非常谨慎。因此，村集体和社会投资选择观望，而公租房的试点建设并不理想。自2010年启动以来，北京唐家岭土井村公共租赁项目尚未进入市场，方平乡项目也未被占用。目前，这两个项目仍在等待验收。集体土地进入市场之所以陷入困境，在于国家对“好经验、坏想法”的关注，即农民应该分享红利。然而，由于其弱势地位，过去基层政府有很大的主动性、多种方式和很高的内部激励来使用土地，并与资本和开发商合谋来侵犯农民的利益。因此，集体土地入市试点要谨慎，即使原地不动，也不能出现侵害农民利益的现象。

笔者认为集体土地上建造出租屋是一条风险可控、约定效果最大化的可行路径。

首先，集体建设用地很大。在建设用地分配上，许多城市的集体和国有土地基本上是“半分割”。尽管到处都是混乱和非法建筑，这些土地已经卷入了城市化的浪潮。我们现在需要做的是根据国家集体土地市场进入的总方向(相同的土地和权利、统一的土地市场、农民分享城市化红利等)找到最大的共同点。)，并将这部分市场导向或半市场导向、伪市场导向的土地和/或きだよ0/room与新公民和无住房家庭的有效需求联系起来。与近年来中高收入阶层主导的房地产市场繁荣、投资和投机需求相比，这种供求匹配是最有效的匹配，也是房地产的一种长期机制，更符合供给方结构改革的要求。

此外，这些土地的成本非常低(甚至零成本)，而且“三通一平”和“七通一平”已经完成。

从现有使用价值低的现实出发，面向市场的城市居民租赁住房开发可以产生巨大的红利效应，不仅可以弥补再利用的各种成本，还可以调动村集体、村民和社会资本的积极性。

更重要的是，租用人力资本来代表和维持城市产业的可持续竞争力，可以保护这个经济区域的长期增长潜力，弥补商品房市场在中短期内从高位下滑的局面。

第二，国土资源部指导各地试点的文件和北京的案例都规定了村集体和村民的绝对领导权，即要么作为租赁项目的主要申请人，要么在拥有社会资本的关联公司中拥有不少于51%的股份，明确指出要尊重村集体和村民进入市场的意愿，确保他们分享城市红利。

第三，规定“只租不卖”，单租期不超过10年(杜绝“以租代卖”)，杜绝对资本和“房地产”的觊觎。

最后，集体建设用地本身的地价很低，国家文件也规定开发出租屋要采取“退租只缴税”的方式，投资回报率可以达到10%左右，提高了社会资本和村集体、村民参与的积极性。

更重要的是，与一次性补偿征收模式相比，建造出租屋和分享租金收入用渔网(出租屋)补偿猎枪(种植粮食和创办集体企业)，具有长期分享城市化红利的效果。

(作者是深圳房地产研究中心研究员)

编辑朱昱