吴敬琏呼吁加快产业政策转型：这是生死攸关的事情

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新浪路长安论坛(321号)于9月28日举行。中国50国经济论坛学术委员会名誉委员、国务院发展研究中心研究员吴敬琏出席会议，并就产业政策面临的问题发表了讲话:不是存或废，而是转型。

目前，改善产业结构和效率的具体表现是三对一、一对一、一对一、一对一，以及通过行政干预压制其他产业。二是增强市场作用，加强竞争。我们做这项工作已经两年多了，这似乎是我们未来经济工作的核心部分，但选择什么样的产业政策来实现我们的目标是一个生死攸关的问题。

吴敬琏呼吁加快产业政策的转变，从以产业政策为重点转变为以竞争政策为基础。此外，如果政府想改变它的行为，它必须做点什么，什么也不做。

以下是这次演讲的记录:

吴敬琏:去年，、张两位教授在北京大学就产业政策问题进行了座谈，引起了学术界、产业界和政界的广泛关注。这场讨论产生了巨大的影响。在阅读了他们的意见后，我也做了一些研究。今天，我想和大家分享我的一些成就，因为这个问题非常重要。

采取什么样的产业政策关系到中国经济的持续稳定发展。然而，去年的讨论在我看来有一个缺点。在讨论开始时，主持人说我们讨论的焦点是中国是否需要产业政策。因此，参加讨论的两位教授持有自己的绝对观点。一个人说中国非常需要产业政策，另一个人说中国不需要产业政策，这使得整个讨论变成了一场不可证伪的信仰之争，而且很难再进一步

为什么这次讨论陷入困境？关键是政府对经济生活的干预有不同的内容和类型。目前，我们需要研究和面对的问题不是肯定或否定产业政策，而是憎恨我们需要什么样的产业政策，因为产业政策有不同的类型。我将从这个问题开始。

事实上，那些否认或肯定产业政策的人似乎都没有注意到。事实上，我们现在讨论的是不同类型的产业政策。因此，有些人认为的产业政策是指八十年代主要从日本和韩国引进的产业政策，或日本在五、六十年代采取的产业政策，这只是一种主要的产业政策，而不是说只有一种产业政策。

据说产业政策这个词是日本发明的，尽管日本也有类似的做法，但它是在20世纪70年代正式提出的。日本战后，有两种不同的经济发展趋势。一种倾向是麦克阿瑟的占领军要求日本否认其战时统治经济并实现其自由化。因此，在占领当局的压力下，日本进行了一些自由化改革，如奇奇计划，放开价格，实现价格自由化，加强反垄断立法，解散财阀等。这些措施都朝着建立自由市场经济的方向发展。然而，与此同时，日本有另一种倾向，那就是继承战时统治经济体制的遗产。

一位美籍华人经济学家写了一本名为《经济意识形态与日本的产业政策》的书，书中详细描述了日本战后，特别是20世纪五六十年代实施的产业政策实际上延续了日本战争时期形成的意识形态。这种意识形态的代表人物非常特殊。这些人有两个角色，一方面，他们是马克思主义者，另一方面，这本书很有礼貌，叫做民族主义者，有些人是不礼貌的。

当时，有一个非常特殊的情况，马克思主义者不允许在大学里教书。因此，这些人中有些人去了研究岗位，有些人去了中国东北。当时，他们促进了伪满洲国的统治经济。战后，这些经济学家回到日本，成为日本产业政策的主要推动者。

一个是日本过去战时统计经济的遗产，另一个是这些经济学家的帮助。因此，在20世纪50年代和60年代，日本经济采取了一系列政府干预措施，这些措施后来被称为产业政策。产业政策有两种，一种是产业结构政策，另一种是产业组织政策，最重要的是前者。

根据日本东京大学教授龙太郎在《日本产业政策》中的描述，产业结构政策的核心内容是通过财政、金融、外贸政策工具和行政指导，有选择地促进某一行业或某些行业的生产、投资、R&D、现代化和产业结构调整。同时压制其他行业的类似活动。用我们现在的话来说，这叫做保持压力和选择行业。因此，这种产业政策后来被称为选择性产业政策。

然而，在去年和今年的讨论中，我们没有注意到另一种情况。事实上，还有其他选择和其他类型的产业政策，这在我们推出产业政策时非常明显。在1973年日本第一次石油危机期间，油价飙升，经历了四年的经济衰退，从20世纪60年代年平均增长率超过10%下降到负增长。此时，许多有识之士对产业政策提出了质疑。20世纪70年代，世界上一些经济学家认为日本的快速增长得益于产业政策，但在石油危机之后，人们开始怀疑这套产业政策的正确性，尤其是一些受过现代科学教育的经济学家。

最杰出的是东京大学的资深教授龙太郎。他组织了几十位经济学家在两年内提出了一套研究报告，后来成为了一本名为《日本产业政策》的书。本书批判了日本20世纪50年代至60年代的选择性产业政策，并从政策到理论对其进行了深刻的批判。这些经济学家并不否认产业政策，但根据新古典经济学，在市场失灵的情况下，他们也应该依靠政府干预来弥补和补充市场失灵，从而增强市场功能。

在现实的压力和学者的批评下，从20世纪70年代中后期开始，日本开始从选择性产业政策转向功能性产业政策和增强市场功能的产业政策。20世纪80年代，东京大学的另一位教授称选择性产业政策为硬产业政策，功能性产业政策为软产业政策。这时，它开始从硬的产业政策，即利用补贴和低息贷款干预市场的产业政策，转变为软的产业政策，即提供服务。这种侧重于提供信息、提供产业结构长期前景和国际经济信息的做法，成为一项主要的产业政策，这种政策出现在1980年代中期。

中国在1987年引入了产业政策。然而，当我们引入产业政策时，有一个很大的缺点。我们中很少有人知道还有另一种类型的产业政策，也很少有人知道日本经济学家对僵化的产业政策进行了深刻的批评。当时，日本人也发现了我们的问题。

1985年，我们在研究日本国际贸易工业部的产业政策时，在冲绳召开了中日经济学术交流会议。初级官员龙太郎教授告诉我们研究中心的马洪教授，批评日本的产业政策并认为僵化的产业政策有问题是很普遍的。几十位日本经济学家写了一本书，对产业政策进行了全面的调查和讨论。我把这本书寄给你。马宏请中国社会科学院日本研究所翻译，但直到1988年才出版，影响很小。例如，我们都是在没有深入研究的情况下得到这本书的，所以我们对日本早期的产业政策了解不多。经过这次讨论，我拿起书重读了一遍。我认为，如果我们当时能够认真学习的话，会有很大的好处，以后不会有一些偏差。

这本书值得一读。我将谈谈几个关键点。参与本书研究和写作的人对日本早期的工业政策有一个全面的评估。这本书说，除了战后有限的短暂时期，日本的快速增长基本上是通过基于竞争的价格机制和蓬勃的企业家精神实现的。也许每个人都知道这个理论，也就是说，日本很像一个政府领导下的公司，他们不同意这个理论。他说，与日本股份公司理论相反，甚至可以说，主要的战后时期，特别是五六十年代的产业政策史，是一个私营企业的开拓精神和活力不断否定政府控制直接干预的意图的过程，或者说是一个斗争的过程。当然，他们也承认，一些产业政策和措施确实发挥了很好的作用，例如召开各种审议会议，制定长期经济计划，对完善价格机制起到了积极的作用。另一方面，产业政策也起着负面作用，如抑制市场和竞争。选择性产业政策基本上是消极的，而功能性产业政策可以发挥良好的作用。

张、等教授引用了21世纪一些美国和日本学者的解释，说战后日本发展的一些最好的产业不是来自产业政策的特殊优惠政策。事实上，《小官龙太郎》一书中有很大一部分研究成果。他们选择了24个在20世纪50年代和60年代取得最好成绩的行业，包括拉链和录像机，发现它们都是在没有政府保护和支持政策的支持下发展起来的。在这些众多且快速增长的行业中，许多企业从零规模或非常小的规模起步，在没有产业政策优惠的情况下自行发展。因此，这些企业的经营者对曾经在日本广泛实施的系统和强有力的产业政策的声明有着最强烈的不满。

此外，正如我刚才所说，这些经济学家并不否认政府也应该采取一些干预措施来补充和加强价格机制以增强市场功能，但他们也提醒我们要注意三个问题。

首先，要正确判断市场在何种情况下真正失灵，需要政府干预。我认为这对我们很有启发性。自从我们引入产业政策以来，总有一种将市场失灵普遍化的趋势。有些陈述显然被误解了。例如，将市场失灵描述为市场的自然缺陷，就等于将市场失灵泛化，这就使得政府的合理干预变成了没有边界的干预。

第二，对于不同的市场失灵应该采取不同的政策和措施。从20世纪80年代以来的讨论中可以看出，许多学者强调市场失灵是非常不同的，市场失灵应该根据不同的情况进行补偿。

第三，当我们意识到市场失灵需要政府干预时，我们也应该注意政府会失灵的事实，所以我们需要在这个时候权衡一下。有时，为弥补市场失灵而采取的市场干预措施比市场失灵造成的损害更大。在制定政策时，我们需要采取各种方法，使利益最大化，损失最小化。

综上所述，我们当时没有注意到这种情况，所以只出台了选择性的产业政策。1986年，当我们重组机械工业时，我们引进了一些日本的工业政策实践。正式介绍是在1987年。当时，我们的发展研究中心有一份很长的报告，叫做《中国产业政策初步研究》，其中建议介绍日本在20世纪50年代和60年代实施的一套产业政策。报告中提到的产业政策要点与小官员龙太郎解释的日本选择性产业政策要点几乎完全相同。它要求通过一套协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术和人才的综合政策体系，促进一个或几个行业的生产、投资、研究、发展、现代化和产业结构调整，同时抑制其他行业的类似活动。这就是产业结构政策。产业组织的政策是引导企业的发展，促进生产的集中化、专业化和协作化，形成一个类似日本战后体系的体系，在这个体系中，大量的小企业围绕着一个大企业。

这份报告很快得到当时党和政府主要领导人的指示，要求国家计委和当时正在准备的党的十三大起草小组吸收这些意见。我刚才说，当时日本单方面推出选择性产业政策，是因为我们不了解包括日本在内的世界上对这个问题的讨论。此外，还有另一个更大的背景，那就是1987年，中国的改革目标发生了很大变化。1984年，中共十二届三中全会决定，中国应建立计划商品经济。它如何体现？当时有两种倾向，一种是说计划商品经济，或者允许在计划经济范围内生产和交换某些商品。另一种倾向是说商品经济就是商品经济，最好不要用计划手段。另一个方案是广东社会科学界提出的意见，根据国际上的普遍说法，我们应该建立市场经济。第一种意见没有得到支持，因为当时市场导向的改革趋势占主导地位，所以恢复计划经济的想法没有被接受。虽然有些人认为应该把计划经济放在前面，但大多数人，特别是经济学家，认为十二届三中全会的目标是建立市场经济。

1985年，党的代表大会通过了《中共中央关于制定第七个五年计划的建议》。这一“建议”的起草过程伴随着经济学界的热烈讨论，因此“七五”计划在很大程度上接受了许多经济学家的意见，使商品经济体制具体化。在提案中，我们可以看到这一体系由三个环节组成:一是自我管理和自我经营；二是竞争市场体系；第三，与商品经济相适应的宏观调控体系。根据这样一个具体目标，我们将在第七个五年计划期间设计我们的改革。

对比当时的经济体制，我们可以发现最薄弱的环节是在中间，也就是说，一个竞争性的市场体系还没有建立起来。当时，国务院的领导人说，我们所有的经济问题都是由一个矛盾引起的，就是二元体制。一方面，有一个强制性的规划系统；另一方面，一些市场已经开放。当时，非国有经济占国民经济的1/3，但市场尚未建立。因此，1986年3月，国务院领导同志提出了“七五”中期左右放开价格的计划。后来，成立了一个项目办公室来制作一个项目。这一计划被称为价格、税收和金融，首先是价格，然后是税收制度，然后是金融制度，并准备在1987年启动一项配套改革计划。

后来，发现这一配套改革方案无法实施，第十三次代表大会定于1987年召开。这时，有必要提出一个说法，似乎有必要把计划与市场结合起来，而不是过去由三个环节组成的市场经济体制。国家计委研究院的人员适时提出了计划与市场相结合的体制，用他们的话来说就是国家调控市场，市场引导企业。后来，这个意见被接受了。因此，十三大用了一个词叫计划商品经济的运行机制，即国家调节市场，市场引导企业。

我以前对这个问题的理解是，我可能觉得市场经济的提法通不过，所以我用迂回的方式来表达。后来，尤其是最近，我觉得似乎不是这样。这显然是东欧所谓的市场社会主义，它是在保持计划经济和公有制主体地位的同时开放一些市场的观点的表现。

这个市场社会主义大概有两个特点，一个是给国有企业一些自主权。另一个是开放一些市场，但是市场是在政府的控制之下。根据市场社会主义的基本原理，国家计委应该模拟市场，根据供求关系调整价格。但他补充说，因为市场是有缺陷的，除了供给和需求之外，还应该增加一些社会目标，所以市场受到各种参数的控制，价格受到各种参数的扭曲。这些参数包括价格、金融、金融和行政手段。既然已经证实这种模式是计划和市场的结合，国家调节市场和引导企业，国家如何调节市场？当我们看到日本的这种做法时，我们感到这是一个问题。

在1986年和1987年期间，我们举行了多次会议来解决这个问题。例如，有人曾经建议建立一个影子价格体系来指导企业。后来我们在北戴河开了一个会，觉得在理论上和技术上都不可行，所以我们拒绝了。最后，我觉得国务院发展研究中心的报告中提出的方法是好的，所以它已经成为改革总体设计理念的必要组成部分，然后需要由国家计委来实施，所以国家计委将按照领导们建议的以产业政策为核心的经济政策体系来实施。有时它被称为以产业政策为中心的经济政策体系。本文档中有两种不同的说法，意思相同。

根据这一要求，国务院于1989年3月提出了中国的第一个产业政策，即《关于当前产业政策重点的决定》。本《决定》要求财政、财政、税务、物价、外贸、工商行政管理等规划部门。运用经济、行政、法律和纪律手段，加强思想政治工作，实现这一目标，并确定规定的产业发展序列目录。这个决定本身后面是一个长长的附录，叫做行业发展顺序。这一产业发展顺序规定了哪些产业是重点产业，哪些产业应该受到限制和减缓。

1994年4月，中共中央和国务院颁布了《九十年代国家产业政策纲要》，对产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策作了详细规定。例如，哪些产业、产品、技术受到鼓励、限制和禁止，在产业序列目录中有明确规定。一种类似的方法是保持压力、浮动和控制，这在各种产业政策、发展计划和相继发布的产品目录中使用。

这种以保护、压力和浮动控制干预经济发展的方式不符合市场化改革的需要。1992年中国共产党第十四次全国代表大会确立了以市场为导向的经济改革目标后，这一问题变得更加突出，实现产业政策向有利于市场的方向转变的呼声越来越高。

在这里，我认为特别值得注意的是，长期从事产业政策规划和实施工作，时任国家计委产业规划司副司长的刘禾，在1995年写了一篇论文，明确提出要用功能性产业政策逐步取代差别化产业政策(刘禾称选择性产业政策为差别化产业政策)。

他说，改革的主要内容是逐步淡化传统计划经济模式下区别对待不同行业的色彩，增强行业竞争力，通过反对垄断、保持竞争、提供广泛信息支持行业健康发展。提供信息、建立市场秩序等。，而增强市场竞争的功能将成为新产业政策的主要特征。我认为这段话很深刻，很中肯。但是做到这一点并不容易。从日本可以看出，这并不容易，在中国也是如此。

从日本的角度来看，为什么会发生这种情况？这种变化不仅与人们最初的想法相冲突，还涉及到相关机构的权益。例如，在日本，1973年的石油危机之后，人们的思维开始发生变化，尤其是反对日本选择性产业政策的学术界非常强大，但仍然不容易。正如小官员龙太郎(Ryutaro)在书中提到的，这些作家都是受过现代经济学教育的年轻经济学家，他们几乎都持有相同的观点，但他们无法与老一辈的经济学家达成一致。老一辈经济学家都是日本经济的大老板。柳太郎，一个小官员，称老一辈经济学家为史前经济学家，但他们在学术界非常重要。

据日本学者称，在20世纪80年代，选择性产业政策转向功能性产业政策，产业政策让位于竞争政策，但这种选择性产业政策的遗产仍然在日本经济中发挥作用。

我个人经历了两件事，一件是筑波，日本政府决定在筑波建一座科学城，并完全利用政府的力量把研究所和学校搬到那里。但是没用。1985年，筑波展览在筑波开幕，我们想被科技发展的展览所推动。那时，我们碰巧去日本举行中日经济交流会议。我记得有个叫夏的前河滨酋长带我们去看筑波的建筑。当时，他非常热情，认为亚洲最大的科学城将很快崛起。结果，它直到上世纪末才开始，并最终转变。当然，现在已经取得了许多成就，因为建立了许多国际研究机构和大学，所以筑波有四位诺贝尔奖获得者。然而，作为一个科学城，它把工业放在第一位，这还没有实现。

另一方面，人们似乎不太说话，这是我个人的经历。当时，所有国家都在开发高清电视，日本国际贸易和工业部和日本广播公司nhk经过研究选择了模拟技术路线。模拟方法确实有优势，如快速到达。只要加强扫描密度，清晰度就会立即提高，这是第一次成功。1990年我们去日本的时候，模拟电视机被放在了窗外，但是模拟电视机也有两个缺点。第一个缺点是，它在传输时不能使用数字信号，但它是通过模拟波传输的，模拟波在接收后变成数字信号，然后经过处理后转换成模拟波，这非常复杂，因此成本也非常高。这时，美国人非常担心和害怕，说电子工业将再次被日本统治。因为美国人的方式不是为哪个政府机构选择技术路线，而是为每个家庭做自己的事情，但是数字电视出现在1990年，但是因为传输的信息量很大，它在处理信号时也使用数字处理，在传输和广播时返回模拟信号。

在和日本业界聊天的时候，我也说过要注意这个事情。美国的数字产品将威胁到你的模拟电视产业。他们说当时没有问题。为什么没有问题？因为一个事物，特别是视频波，是用数字来描述的，所以它的信息量是模拟描述的视频波的几十倍甚至更高。没有办法传播它，所以美国人不可能做到。日本过于强调短期利益，因此大量产业政策支持发展研究，而美国的基础研究比日本强得多。通过基础研究，即算法研究，美国已经解决了信号压缩和解压缩的问题。当信号压缩和解压缩的问题解决后，传输就不成问题了。因此，日本遭受了巨大的失败，全国投入的所有模拟高清电视都打到了水漂。当然，人类从中受益，也正是在那时，人类真正进入了数字时代。

那之后还有问题吗？最近，清华大学产业政策与环境治理研究所召开会议，请日本人谈谈日本政府在20世纪90年代后为加强竞争政策和消除选择性政府干预的影响所做的工作。他们说，日本四位首相都致力于消除旧体制和产业政策的负面影响，以加强竞争政策，但迄今为止并未取得完全成功，这是非常艰巨的。

事实上，情况也是如此。刚才，刘禾在1995年就提出了这个问题。学术界很多人觉得这个意见很正确，很准确，但是很难取得进展，所以问题越来越突出。尤其是现在，要引领新常态，就必须提高效率，而从日本引进这套产业政策很难达到我们要求的目标。

改善产业结构和效率的具体表现是有两种途径可以实现。一种方式是通过行政干预有选择地扶持一些行业，抑制另一些行业，另一种方式是增强市场的作用，加强竞争。我们做这项工作已经两年多了，这似乎是我们未来经济工作的核心部分，但选择什么样的产业政策来实现我们的目标是一个生死攸关的问题。

现在有必要加快产业政策的转变。如何进行产业政策转型？我认为第一条是要认真总结30年来实施产业政策的经验教训。目前有许多相关的工作总结这方面的经验教训，但似乎有关当局没有给予足够的重视和组织认真的讨论。事实上，十八届三中全会的决定中，改进的方向是很明确的，我们应该按照这个方向去做。

十八届三中全会提出，市场要在资源配置中发挥决定性作用。但是，有人说后面还有一句话，我想充分发挥政府的作用，但有人把这句话误解为充分发挥政府的作用。事实上，文件上说应该更好。什么时候更好？比过去好多了。

我记得温家宝总理在《政府工作报告》中多次重复这句话，说政府管理了很多不应该管理或管理不好的事情，很多应该管理的事情没有管理好或管理不好。政府的责任是什么？政府的责任是什么？十八届三中全会决定充分发挥政府的作用后，它说了一句话，政府的职责是什么？政府的职责和职能主要是维护宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、促进可持续发展、促进共同繁荣和弥补市场失灵。最后一句是一般性的。

在我国现实条件下，实现转型的关键在于处理好产业政策与竞争政策的关系。必须改变过去政府经济政策的中心是产业政策，产业政策只是竞争政策的辅助手段。因此，在2015年，在《中共中央国务院关于推进价格机制改革的意见》中确立竞争政策的基本地位是非常重要的。我认为这种转变的关键点是从关注产业政策转向基于竞争政策。

此外，按照党中央确定的方向，总结经验，充分吸收国内外产业政策研究成果，是产业政策转型的重要前提。20世纪80年代以来采取了什么样的产业政策？如何实施产业政策？它已经成为经济研究中一个非常重要的课题，并且有许多好的成果值得学习。

例如，罗德里克在他的《不同的经济体和不同的处方》一书中说，没有必要否认产业政策，也没有必要制定更多的产业政策，而是要有更好的产业政策。他在这本书里还提出了许多有趣的观点，我认为可以吸收。

例如，他提出了一个称为信息外部性的问题，这意味着企业存在市场失灵，因为他很难获得关于行业进一步发展的信息，而获取这种信息具有外部性。如果你得到了正确的信息，这可能会被每个人分享，但成本需要你支付，所以他也有外部性。为了消除和抵消这种外部性，政府实际上可以做很多工作。

还有一位诺贝尔奖获得者。他获奖演讲的题目是《市场失灵与公共政策》，其中谈到了各种市场失灵以及应该用什么样的公共政策来解决它们。我认为所有这些都值得认真学习。在国际经济学领域有许多重要的成就，在我们目前的讨论中似乎没有提到。事实上，这将有助于我们实现未来的顺利转型。

最后，解决这个问题的关键是政府要转变行为，真正按照十八届三中全会的指示去做，就是政府一定要做，一定要做错。在很多方面，政府不应该用自己的行政手段进行干预，而有些手段可以增强市场的功能，加强竞争。政府还有很多事情要做。

就这些，谢谢你！