集中连片贫困地区 金融扶贫的调查与思考

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黄绍金

在两个月的时间里，笔者深入百色市十二个县(市、区)进行了工作调研。鉴于百色市作为广西乃至全国扶贫重点地区和主战场的现实定位，本文考察了百色地区金融扶贫工作的发展状况，对金融扶贫的现实途径、存在的困难和问题进行了认真分析，并提出了一些思考建议。

百色金融扶贫工作

主要困难和问题

(a)扶贫资金的管理和使用没有充分发挥整体协同作用。受贫困地区财政收入的制约，扶贫资金的可持续性较差。目前，百色市各县(市、区)都是经济欠发达的贫困地区，经济基础薄弱，绝大多数都是财政“温饱型财政”。地方政府配套资金不能及时跟进，扶贫资金来源主要依靠专项资金。获得的资金与实际需求之间往往存在很大差距，这使得贫困地区的项目和贫困家庭的需求难以形成稳定的支持。

扶贫资金管理分散，效益低下。扶贫资金来源渠道多，涉及部门广。由于条块分割等原因，分配和使用的权力大多集中在职能部门，难以实施有效统一的管理。目前，扶贫资金主要分散在扶贫、财政、农业、水利、粮食等部门。在资金投入方面，主要是解决农业生产、旅游、饮水和改善贫困人口的基本生活条件，且“输血”力度大；就投入方式而言，很难通过划分指标、确定规模和从村庄到家庭接触人口来形成规模优势。

扶贫资金的衔接不够，扶贫资金的使用效率有待提高。由于扶贫政策对接、贷款承担者不规范、项目进展缓慢等原因。，辖区内异地搬迁项目贷款发放进度缓慢。目前，农业发展银行百色分行发放的28.21亿元贷款中，全市13个项目已发放7亿元，仅占发放金额的25%。

(2)贫困户贷款能力弱，扶贫的规范性值得商榷。贫困农民缺乏内生动力，这使得扶贫更加困难。百色市12个贫困县(市、区)的产业结构以农业和资源产业为主。受历史原因和自然条件的影响，产业结构和增收渠道单一。贫困户自我发展能力差，信贷水平低，信贷需求弱。

贫困户贷款入股的方式需要探讨和规范。为解决有能力但无产业发展条件、自我发展能力弱的贫困家庭问题，自治区扶贫办、财政厅、妇联、农村信用社联合下发了《关于进一步推进扶贫小额信贷的通知》，要求市、县政府引导和支持贫困家庭利用扶贫小额信贷资金参与企业、农民专业合作社等市场主体之间的合作经营或分红。金融机构、企业和贫困户三方签订《信贷资金监管协议》。金融机构向贫困家庭发放贷款(贷款享受财政利息补贴)，贫困家庭利用扶贫小额贷款入股企业，贫困家庭可获得8%至10%的资产收益。但是，值得注意的是，农户贷款份额不符合现行《贷款通则》关于借款人的贷款不得用于股权投资的规定，国家另有规定的除外。同时，小额扶贫贷款的期限一般为3年，即使贫困户通过持股在3年内获得分红脱贫，3年后又如何？没有股息收入，有必要再次陷入贫困吗？这些问题值得思考和探讨。

(三)贫困地区金融资源集聚能力弱，金融创新动力不足。贫困地区的产业结构以农业和资源产业为主，农村人口比重较大。经济发展水平和发展意识的落后直接影响和制约着金融发展，表现在贫困地区金融资源集聚能力弱、金融服务体系不完善、金融风险分散机制不完善、金融服务覆盖面和深度不足、金融发展整体环境差，金融服务水平和人均金融资源占用明显低于非贫困地区。同时，受商业银行现行管理体制的制约，贫困地区基层金融机构的经营自主权很小，县级金融机构需要上级银行甚至总行的批准才能扩大抵押担保范围，影响了金融机构介入扶贫开发的积极性。

帮助金融摆脱贫困

关于解决关键问题的思考

(1)突出金融扶贫的“四个准确对接路径”，实现金融扶贫的增量拓展。围绕百色市“十三五”金融精准扶贫规划(2016-2020年)，充分挖掘百色市现有金融扶贫模式的潜力，有效满足贫困家庭的信贷需求，在信贷资金供给、贫困家庭准确认定、政策保障措施、扶贫信贷创新等关键环节实现扶贫信贷资金的“发展输血”功能。在实际工作中，要严格遵循“四个准确对接路径”的思路，提高金融扶贫的准确性，引导辖区内各金融机构充分利用广西金融精准扶贫信息系统，准确对接扶贫对象的信贷需求；突出“特色农业产业链金融扶贫”、“边贸+信贷”、“农村产权+信贷”等弱势金融扶贫模式，不断提高已建卡贫困户金融扶贫覆盖面。

(二)整合各种扶贫资金，重点支持产业多元化融资。推动政府整合政策性扶贫资金，统一管理和使用，建立扶贫资金回收机制，充分发挥资金规模和整体优势。一是拓宽扶贫资金的投资渠道，采取“政府少拿、项目少捆、银行少贷、群众少筹、市场运作更现实”的方式，多渠道筹集扶贫资金。二是创新财政补贴模式，整合扶贫办、农牧、林业、水利等部门的补贴资金，利用财政资金建立和扩大贷款风险补偿基金和担保基金，分担贫困地区金融机构的经营风险。第三，扶贫重点应转变为家庭直接扶贫和工业扶贫相结合。加大对连片贫困地区主导产业和特色产业的金融支持力度，为有实力和影响力的龙头企业提供就业补贴和贷款贴息政策，通过“政府+银行+龙头企业+经济合作组织+农民”或“龙头企业+土地租赁转让+农村人口就业”等多种方式，促进连片贫困地区相关产业链的发展。同时，扩大金融支持政策，扩大优惠政策覆盖面。扶贫支农优惠政策试点范围扩大到连片贫困地区的所有贫困县；将地方准金融机构纳入财政补贴范围，区分补贴标准，提高特别贫困县区的补贴标准。

(3)细分生态移民市场金融支持，因地制宜推进扶贫。对于新建生态移民区，加强与移民部门的信息交流，尽快介入项目规划和示范，探索支持生态移民基础设施建设的有效模式。对于基础设施相对完善、移民基本稳定的移民安置区，要充分发挥扶贫贴息贷款的支持作用，推进农民联合保险贷款和小额信贷，积极培育适合移民安置区的产业。对于规模较大、高度发达的移民开发区，要将扶持生态移民与扶持农业产业化有机结合起来，促进龙头企业与农村专业合作社的合作，创新移民金融直补质押贷款等新品种，丰富移民地区信用增级的有效手段。对于劳务移民安置区，应探索符合职业教育和培训特点的贷款管理方式，结合订单式和定向式的劳动力转移培训，通过用人单位和培训基地“贷还贷”的统一方式，为参加职业培训的贫困农民工提供信贷支持。为了降低银行在生态移民地区提供金融服务的成本，金融部门和金融机构可以共同出资设立生态移民贷款风险保护基金，部分补偿商业银行发放的生态移民贷款的损失。

(4)尝试多种金融服务模式，在贫困地区分散信贷风险。不同项目、不同时期小额贷款产品的灵活设计。完善抵押、质押评估转让市场，推广存货抵押、订单政策、应收账款质押等新的担保方式，探索股权、出口退税、林权、土地租赁、种植经营权等多种抵押方式。创新贷款担保方式，从财政扶贫资金中设立贫困县担保基金，设立非营利性扶贫信用担保机构，为农民贷款提供信用担保；可采用“贫困农户联合担保+担保机构担保+经济合作组织担保”或“贫困农户联合担保+龙头企业担保+担保机构担保”的多层次信用担保模式。发展适合贫困地区农业的保险类型，创新“信贷+保险”等经营模式。尝试开展农业期货交易套期保值，规避农业灾害风险和价格风险。

(五)探索信贷建设新途径，优化极端贫困地区金融生态环境。加强连片贫困地区信用信息建设，探索建立有效的贫困地区信用评估机制，促进信用评估结果与贷款管理相结合。积极引导信用担保等中介机构向贫困地区拓展业务。坚持包容性、公益性、服务性和可持续性原则，大力开展金融知识进校园、进农村、进社区活动，通过金融知识讲座、平台宣传、传单宣传等多种形式，将金融知识宣传活动延伸到各高校、广大社区和偏远农村，不断提升贫困家庭对金融机构信贷产品、理财产品和金融诚信的认识，有效提升贫困地区人民运用金融知识致富的能力。