探索“飞地经济”模式促进城乡一体化发展

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“飞地经济”是指一种经济合作模式，通过规划、建设、管理和税收分享等创新合作机制，打破区划限制，将原区域(即飞出地)因地理位置、资源约束、规划限制、产业支持等因素不适合开发的项目转移到接收地(即飞入地)。

近年来，京津冀、皖江城市带等全国各地都在大力探索“飞地经济”，形成了灵活多样的合作模式。“飞地经济”已成为地方探索区域合作模式的有效形式和促进区域协调发展的突破口。

“飞地经济”通过两个经济发展水平不同的独立行政区，形成了一种新的区域合作与发展模式。它以园区共建为载体，以利益共享机制为手段，以优势互补、互利共赢为目的。它有助于打破行政区划界限，促进资源要素的合理流动，实现较大区域内产业的重塑和布局优化，从而促进区域的协调、高质量发展。

“飞地经济”适应城乡一体化发展需要

现阶段，“飞地经济”模式已经从地方多元化的探索和实践发展成为国家促进区域协调发展的重大举措，得到了党和国家的充分肯定。

2016年3月，《国家十三五规划纲要》明确提出，要创新区域合作机制，通过发展“飞地经济”和共建园区等合作平台，建立互利互助机制。

2016年9月，《长江经济带发展规划纲要》提出引导产业有序转移，鼓励上海、江苏、浙江在长江中上游建设工业园区，发展“飞地经济”，共同拓展市场，发展空实现利益共享。

2017年5月12日，国家发展改革委等八部委联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确要求创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区的比较优势，优化资源配置，加强资源集约节约利用，提高市场化运作水平，完善发展成果共享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为促进区域协调发展做出新贡献。

2019年4月15日，国务院在《关于建立和完善城乡一体化发展体制机制和政策体系的意见》中指出，在符合土地空规划、用途控制和合法征用的前提下，允许农村集体经营性建设用地进入市场，允许地方市场进入或拆迁市场进入。坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、公共资源平等交换和合理配置，加快形成新型的工农互动、城乡互补、全面融合、共同富裕的城乡关系，加快推进农业和农村现代化。

“飞地经济”模式符合城乡一体化协调发展的要求。实施以“飞地经济”为突破口的区域协调发展战略，对于解决我国区域发展不平衡不足的问题，增强我国区域发展的协同效应，扩大区域发展空的新范围，推进现代经济体系建设，具有重大的战略意义。

创新合作机制，强化统筹协调机制

发展“飞地经济”的关键是合作机制的创新。坚持“政府引导、市场运作、优势互补、合作共赢、平等协商、权责一致”的原则。重点应该是区域工业和区域市场的一体化。应考虑长期和短期目标和利益。要充分调动政府、企业、人才等方面的积极性。坚持统一领导、精心组织、综合政策、综合推进的原则。

强化“飞地经济”整体协调机制，进行顶层设计，发布指导性意见，明确“飞地经济”发展的思路、原则、模式和政策，构建重大问题协调解决机制。明确双方合作的政府职责分工、管理体制、利益分配机制、冲突解决机制等核心内容。

成立定期的飞出区和飞入区联合开发协调委员会，加强产业发展和功能布局的政策协调，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题。

完善合作机制，加强政策支持

完善共建共享合作机制，优化利益分配机制，探索实施区域股份制。在政府内部评估中，考虑到权责关系、出资比例、能源消耗和污染物排放等因素，允许双方协商划分财政、税收、统计和环境等经济指标。进一步明确双方的经济社会事务管理职能，减少矛盾，激发双方积极性。

加大对园区共建的政策支持。我们将在国家、省、市和县各级促进权力下放，并给予“飞地经济”足够的“特权”或优先进行体制创新。赋予“飞地经济”相关管理权限，共同建设园区，享受各级开发区优惠扶持政策。设立“飞地经济”发展专项基金，为园区建设提供融资服务。探索如何将飞地公园建设成为具有独立法人地位的经济实体，并以“单独规划”的形式平衡各级区域的土地利用、环境保护、规划、税收等方面。

统筹招商引资和项目落地推进城乡一体化

制定国家、省、市、县三级产业发展规划，鼓励城市与园区交错发展，避免恶性竞争或重复建设，共同构建完整的产业链。建立国家、省、市、县级“飞地经济”园区投资信息共享平台，建立项目引进决策机制，做好政策衔接和统筹协调，促进跨区域转移项目落地和政策运行。

加快城乡一体化进程，打破限制资本、技术、产权、人才等生产要素自由流动的各种制度壁垒，促进各种要素按照市场规律自由流动和优化配置。充分发挥企业在区域合作中的主导地位，让企业成为整合资源和配置要素的基本力量，从根本上避免行政领导下的激励扭曲和边际效益递减等问题。尝试将PPP模式嵌入“飞地经济”，鼓励双方按照市场模式共同设立投融资公司，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。

“飞地经济”的深入发展仍面临诸多问题和制约。受发展理念、政策体系、产业支撑能力、利益分配机制等因素的影响。然而，各地区“飞地经济”的健康发展仍有许多制约因素，其中行政区划是最明显、最直接的。只有充分发挥政府在规划、土地、金融和政策方面的调控和引导作用，才能充分发挥各种区域资源的比较优势。(作者黄澍是湖南省一体化经济促进中心管委会主任)

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