钢铁行业去产能要“扶优”“去劣”同步进行

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学者观察

世纪

供应方结构改革实施一年半以来，钢铁行业产能削减进展顺利。截至2017年5月底，全国粗钢产能减少4239万吨，完成年度目标任务的80%以上。随着改革的深入，国内钢材价格大幅上涨，钢铁企业效益普遍提高，钢铁行业逐步走出低迷。但是，在钢铁行业“去劣”的过程中，政策执行中的“一刀切”现象普遍存在，“配套优”的缺失导致先进产能、优质企业和全行业发展存在风险。

钢铁工业产能下降的主要问题

一是政策实施下高炉“一刀切”的做法，导致高质量产能被淘汰的风险。中国不同的省市有不同的产能削减目标。一些省份已经完成了“十三五”期间的任务，而河北、江苏等钢铁大省的减排任务仍然很重。为了实现降低产能的目标，这些省份淘汰落后产能的标准往往高于全国水平。例如，河北省工业转型升级“十三五”规划提出在2017年底前淘汰450立方米及以下高炉和40吨及以下转炉，高于国家淘汰400立方米及以下高炉和30吨及以下转炉的标准。以邢台钢铁股份有限公司(以下简称“邢钢”)为例，该企业主要从事定制特殊钢制造，炼铁高炉420立方米，近10年年产量约230万吨，产品质量在国内处于领先地位，发展符合国家产业政策。从经营模式和年产量规模来看，高炉规模符合经济生产原则，但属于河北省解决产能过剩的范围。兴钢只有通过推进与科研机构的产业联盟，改造和定位新材料研发基地，才能留住高炉。政策实施下高炉“一刀切”的做法，不仅使省内一些先进产能面临被淘汰的风险，也解决了全国产能不平衡的问题，一些地方先进产能“没了”，其他地方落后产能依然存在。

第二，保证和控制的财政政策执行不力，阻碍了高质量企业的发展。钢铁企业融资难、融资贵的问题由来已久。早在2013年，《国务院关于解决产能严重过剩矛盾的指导意见》就明确提出，要坚决遏制盲目扩大产能，对产能严重过剩的行业要实施有针对性的信贷引导政策，对没有法定程序的建设项目不允许贷款、债券或上市融资。钢铁行业产能严重过剩，钢铁贸易行业是不良贷款的重灾区。因此，钢铁企业和钢铁贸易商成为银行贷款的重点审计对象，贷款难度也相应增加。同年，中央银行全面放开金融机构贷款利率管制，金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平。由于利润微薄，钢铁行业面临贷款成本的相应增加。尽管今年许多部门都提出要实施保持和控制的金融政策，但央行也发布了一份文件，建议继续为钢铁、煤炭等产能过剩行业中具有市场竞争力但暂时困难的优质重点企业提供信贷支持。然而，在实践中，优质钢铁企业受到银行体系严格控制产能过剩行业信贷规模的制约，资金短缺状况并未改善。例如，近年来，兴钢的信贷规模平均缩小了13%，并面临着银行放贷的延迟。这种“一刀切”的做法，不考虑企业资质，直接停止贷款、提取贷款、限制贷款，阻碍了优质企业的发展。

第三，把铸造和生产中频炉混为一谈，把电炉炼钢与“带钢”混为一谈，是对钢铁工业发展的误导。2017年初，钢铁协会[2017]23号文件规定，铸造行业应采用感应炉作为冶炼设备生产各种铸造产品，不包括停产和拆解。《2017年钢铁减容实施方案》也明确指出，用于带钢生产的中(工)频炉主要设备应依法全部拆除。然而，在实践中，一些主要用于铸造的中频(工业)炉也被拆除。此外，还有电炉炼钢等同于“带钢”的现象，一些省份已将50吨以上的高效节能电炉列为淘汰目标。事实上，该国在2002年和2004年详细定义了“带钢”。虽然电炉和中(工)频炉都是以电能作为冶炼生产的能源，但它们在冶炼过程、后续精炼和成品质量方面存在明显差异。从资源可持续利用的角度来看，电弧炉炼钢可以回收利用废钢原料，缓解对铁矿石进口的依赖，有利于我国循环经济的发展。然而，电弧炉炼钢和“带钢”的平等待遇不仅给企业的先进技术和设备造成了损失，而且误导了行业的发展。

建立“扬长避短”的长效机制

为了科学有效地做好钢铁产能削减工作，促进钢铁产业结构调整和转型升级，必须建立“扶优”、“去劣”的长效机制。

首先，我们应该使用市场导向和法治的方法，以平衡的方式促进全国范围的能力削减。为结束产能削减的艰难任务，避免一些地方先进产能流失、落后产能依然存在的现象，应注重加强市场化和法治化，建立以环保、能耗、技术、质量、安全等标准为基础的综合评价体系，迫使落后和不合格产能迅速退出。此外，可以借鉴碳排放交易机制，尝试构建全国钢铁产能交易平台，利用市场化激励机制，实现效益好的企业上缴交易资金，效益差的企业拆炉补贴，促进全国产能削减均衡发展。

二是注重政策落实，保持和抑制钢铁行业落后产能。要在完善扩能政策的同时，注重政策的落实，切实综合考虑企业的实际情况，杜绝高炉“一刀切”和信贷“一刀切”的做法，继续对符合标准、有市场、有竞争力的优质骨干企业给予政策支持。此外，充分利用国内废钢资源，在税收、电价等方面出台优惠政策，鼓励废钢回收利用，促进冶炼工艺转型升级和循环绿色经济发展。

第三，促进各项改革措施的协调，采取多种措施，实现钢铁产业转型升级。在钢铁行业去产能的过程中，应注重去产能政策与“一带一路”建设的协调。一方面，通过取消粗加工和精炼来促进中国钢铁工业的结构调整，另一方面，通过国际产能合作，从法律、金融、保险、税收和管理等方面给予企业必要的支持和优惠待遇，从而带动钢铁工业实现技术、设备和项目管理的整体出口，提升中国钢铁工业的国际竞争力。此外，要促进去产能任务和“双创新”工作之间的合作。一方面，要努力创造新的就业岗位，提高劳动力的就业吸纳能力，解决职工安置问题。另一方面，它促进了中小企业与大企业的创新联动合作，为钢铁企业的转型发展提供了创新动力。

(作者:国家发展和改革委员会价格监测中心)