农地入市焕发“沉睡”土地活力

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2015年8月，莫干山镇将多年废弃的乡镇企业地块以总价款307万元转让给了醉庆丰度假酒店。使用权转让期限为40年，用于酒店经营。这是我国集体建设用地首次进入市场交易。李

德清县莫干山镇路楠村原村委会旧址被废弃多年，后出租给德清元舍酒店管理有限公司开发民宿，不仅盘活了土地资源，也有利于该村旅游经济的发展。阎长福

核心提示

建设用地集体管理作为农村“三块地”改革试点的重要内容之一，备受关注。谁是农地进入市场的主体？农田是如何进入市场的？如何保护农民利益？这些涉及农村集体建设用地同权入市的关键环节需要在探索中得到解答。

浙江省德清县是集体建设用地入市试点县之一。自2015年以来，经过两年的大胆探索，已经取得了初步成果。德清县委书记向乐民表示，改革激活了农村土地资产，促进了农村集体经济的发展，更好地保护了农民权益。

定义资格-

村集体和农民已经成为市场的主要参与者

农民集体，包括村级集体和村民小组，已经成为进入市场的主体。进入市场涉及的主要问题是公开、民主决策和民主管理，这提高了农民管理好土地的意识

谁是农地进入市场的主体？也就是说，谁是引导土地进入市场的农业土地“主人”，首先需要明确界定。德清县国土资源局局长郭志伟表示，以前，土地部门是全权负责的，但现在农民集体，包括村级集体和村民小组，成为了进入市场的主体。“农村土地制度改革的目的之一是让农民分享土地增值收益，让他们成为土地的主人，并调动他们管理和经营土地的积极性。”。

据郭志伟介绍，德清县对镇、村、组集体所有的建设用地实行三种不同的市场准入方案:“自主市场准入、委托市场准入和合作市场准入”。原属于乡镇的土地由乡镇资产管理公司等全资子公司或其代理人投放市场；村集体所有的土地由村股份经济合作社投放市场，村民小组可以委托村股份经济合作社等代理人投放市场。“2013年，德清县全部经营性资产已经量化投资，全县106个村(社区)成立了股份经济合作组织，33万农民成为股东。这些合作社具备市场参与者的资格，成为市场的主要参与者。”郭志伟说。

为了控制生态环境，2009年，德清县洛社镇东横村关闭了所有矿山，留下4000亩废弃矿山。随着试点项目的启动，当地政府积极填坑整地，其中680亩作为集体建设用地进入市场，建设一个公共创业园。2016年，中创园一期69亩建设用地在县招标拍卖挂牌平台上公开挂牌，15家企业成为受让方。土地使用权按工业用地规定转让，期限50年，总成交价1462.6万元，平均每亩21万元。

农地入市能给村集体带来好处，村干部能决定入市吗？德清县国土资源局副局长邱表示，如果要界定进入市场的主体，就要赋予集体和农民参与市场的权利、知情权和决定权。东坑村党支部书记张顺龙表示，为了增加透明度，东坑村对地块情况、市场准入模式、初始地价和收入分配等重大问题进行了公开、民主决策和民主管理。在进入市场之前，是否进入市场以及如何进入市场只能在村民投票同意后才能上报；市场进入项目批准后，将公开土地价格评估、市场进入计划和收入分配，经村民同意后方可实施。

“在改革之前，农民和土地的关系更多地体现在农业用地上。除宅基地和公益性用地外，土地管理和土地增值收益分配只能通过征地和城乡建设用地增减等政策被动参与。”邱表示，通过自主入市，农民从“被动”到“主动”参与管理，激发了农民参与商业建设用地入市决策的积极性，增强了农民管好土地的意识。

找出家庭背景-

哪块土地可以进入市场

德清坚持“土地公有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损”的三条底线。土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划的设置必须符合“四个一”的门槛

邱说，近年来，由于市场变化，一些乡镇企业逐渐转冷，农村集体所有的土地大多处于“休眠”状态。留在地面上的工厂要么以低价出租，要么闲置废弃，来自集体土地的收入微不足道。“如果使用权不能交易，土地就不能实现市场价值”。

农村集体建设用地入市试点再次为乡镇集体提供了盘活土地资源的机遇。在德清，农地进入市场的第一步是核实资产，了解家庭背景。

通过对德清县“一村一梳、一处一梳”的深入调查，发现全县有1881个案例，10691亩农村集体建设用地。因此，德清县决定先对现有存量土地进行试点改革，并在坚持“土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损害”三条底线的基础上，设定“四规合一”的门槛，即城乡建设用地必须同时符合土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划。“四规合一”对哪些农田可以进入市场有最终决定权。符合要求的可以调整进入本地市场，不符合要求的可以调整进入市场。考虑到农村集体资金短缺的情况，大部分业主的土地使用规模预留申请被公开接受，实行“先预约，后收回，再入市”的做法。

茂林位于莫干山脚下的路楠村，正在修竹子，流水潺潺，青砖灰瓦的民宅隐藏在森林中。“B&B村的经济发展迅速，但受到政策的限制。大部分投资者只能租空建农房而放弃校舍，这不能形成规模投资效应。”路楠村党支部书记桂建国介绍说。

农地入市试点后，路楠村最完整的集体建设用地是村委会旧址，共4亩土地。根据莫干山镇休闲度假产业的定位，该地块已规划为旅游用地。路楠村决定将这块土地投入市场，通过租赁的方式转让给德清元舍酒店管理有限公司，用于开发居民住宅。“废弃地具有经济价值，给集体经济带来收益，有利于村庄的长远发展。”桂建国说。

在实践中，德清发现农业用地进入市场比较复杂，一些工业园区由于土地规划不在集体管辖范围内；一些集体建设用地分散，不具备进入市场的条件。这种情况能进入市场吗？邱表示，德清探索了多种入市方式，如整合分散在各地的建设用地，调整异地入市方式，解决真正的土地利用矛盾，让异地集体经济组织分享改革红利等。

截至目前，德清县已有131个地块进入市场，面积855.55亩，成交额1.88亿元，农民和集体收入超过1亿元。邱说，从近年来的试点来看，集体建设用地与国有土地在地理范围和市场对象上存在差异。集体土地入市并没有对国有土地市场造成冲击，而是激活了一部分土地供给，从而有效利用了闲置低效的农村建设用地。

建立规则-

如何进入市场有规则可循

德清实行统一交易平台、统一地价体系、统一交易规则、统一登记管理、统一服务监管，以及将土地纳入统一监管体系的“六统一”规则

农业用地如何进入市场？“过去，农民租赁和购买土地，基本上是按他们的意愿来的。现在土地已经进入‘超市’，买卖必须遵循统一的规则和程序。”邱表示，德清县已经建立了成熟的农村集体建设用地入市规则，实行统一交易平台、统一地价体系、统一交易规则、统一登记管理、统一服务监管，将土地纳入统一监管体系。这一“六个统一”使德清完成了中国第一笔集体建设用地入市交易和第一笔抵押贷款。

水月清华酒店有限公司总经理赵建龙从事酒店业多年。四年前，为了寻找商机，他花了100多万元买下了莫干山镇废弃多年的乡镇企业厂房，并计划修建高端住宅。然而，当土地被买下时，这个项目陷入了困境。“没有土地使用权，既不能改变，也不能重建，所以我们必须放弃，让它继续被遗弃。”

经过两年多的等待，事情有了转机。德清县被选为农村集体建设用地入市试点县。县国土资源局要求赵建龙讨论转让莫干山镇的土地给他。然而，赵建龙犹豫了:“当集体建设用地进入市场时，我第一次听到这个概念。如果我买了这块地，我能拿到产权证吗？”你能自由买卖吗？我可以抵押它吗？这个县没有先例，我也不知道。“国土资源局向他解释说，集体经营的建设用地以试点方式进入市场，其价格和权利与国有土地相同。除了可以转让之外，使用权也可以出租、以固定价格投资(投资于股票)，并享有各种权力，如转让、租赁和抵押。赵建龙决定试一试。2015年8月，他以307万元的总价购买了该土地，并获得了40年的土地使用权转让期。至此，全国集体建设用地首次入市交易在德清完成。

赵建龙在德清县公共资源交易中心签订出让合同后，从县国土资源局收回了土地权属证书。凭此证，他向中国农业银行德清县支行借款150万元，投资兴建度假酒店，这也是中国第一笔集体经营建设用地抵押贷款。

与通过协议转让获得土地的赵建龙不同，其他企业采用租赁的方式。陈家桥，温州人，从事金属加工，来到德清县招商引资，建厂房找地很麻烦。2013年，他看中了下竹湖街八子桥村12亩废弃矿，但当地没有合适的政策，8个部门未能为此召开协调会。试点开始后，2015年，八子桥村将土地挂牌出租，陈家桥立即将土地拿到县政府的招标、拍卖和挂牌平台上。租金每五年支付一次，每五年增加5%。第一笔付款是31万元。“中小企业的土地一直是个问题，而农地进入市场为我们提供了一个新的渠道。灵活的租赁方式大大减少了前期土地资金的投入。

收入分配-

平衡各方利益

平衡国家、集体和个人的利益是农村集体建设用地进入市场的重要任务。同时，为了对资金进行监管，将土地收益纳入建设用地专用账户，实现实时监管

农地进入市场后，各方最关心的是如何分配收益。德清县农业经济站站长周卫国认为，农地入市资金的配置不仅要惠及老百姓(603，883，医生)，还要促进集体经济的发展。“平衡国家、集体和个人的利益是农村集体建设用地入市试点的一项重要任务”。

首先，明确国家和集体。周卫国说，当集体土地和国有土地享有同等的价格和权利时，他们也应该履行相应的义务。德清县采用“按类别、按级差”的方法，从市场转移支付费用中提取部分增值收益调节基金，主要用于城乡基础设施建设、农村环境整治等费用，并以直接和间接的方式回馈农村，征收比例为土地交易价格的16%-48%。截至目前，德清县共筹集调整资金3400万元。

然后区分内部集体。如何划分内部？你能把钱直接分给每个人吗？周卫国说，德清县的农村土地分为村民小组所有和镇村集体所有，根据不同的所有制采取不同的利益分配方案。所有村民小组，土地出让金由村民小组直接分配，可分配到每户，由小组提取12%的公益金。乡镇集体所有的土地不能直接以现金形式分配给个人，但可以用于公共事务建设，或追加定量股权，也可以用于发展和壮大集体经济。当有收入时，将支付股息，以防止分裂和吞噬。2014年，东恒村成立了土地股份经济合作社，村里有3000名股东。起初，每股只有680元，现在通过在市场上增加定量股权，每股已经增加到2000元以上。

资金流入市场关系到村民的切身利益。如何监管资金？周卫国说，为了防止村集体擅自动用市场资金，土地收益将纳入村建设用地专户，农经站将监督资金的一举一动。村集体要拿钱投资，这需要村民的同意，然后向农业经济站报告。只有通过考试，它才能付诸实践。

也有村集体直接在村级公益事业上花钱。莫干山镇的仙滩村计划在过去的两年里发展寄宿家庭。2015年，村内4亩荒地将投放市场，共获得110万元。村党总支书记沈连根表示，一部分资金用于继续平整土地，为未来的市场准入做准备，另一部分用于道路建设、绿化、停车场建设和其他公用事业。"剩余的钱也可以量化为分红，村民们得到了实实在在的好处."

耕地进入市场，土地资源得到振兴，村集体经济获得长期效益，农民利益得到保障。然而，进入市场的土地出让金仍面临保值增值的问题。周卫国坦言，由于缺乏好的项目，很多村庄的转让费还在账户上沉睡，既不能拿走也不能投资。这个问题显然很难靠一个村庄的力量来解决。周卫国建议，在缺乏理想的项目投资的情况下，总的来说，每个人都希望以一种稳定和保守的方式追求价值保全，比如借钱给政府或购买债券。德清县副县长陈建认为，路总是比困难多。只要方向正确，就会有更多的改革方法，市场准入改革就会顺利推进，农村发展的内生动力就会不断刺激增长。(《经济日报》？中国经济网记者李