简政放权任重道远，放管结合、优化服务须协同发力

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五年来，以行政审批制度改革为重点的各项工作取得积极进展，一系列放权让利的改革措施不断出台，人民群众感受更加真切。在加大简政放权力度的同时，各项相关改革也逐步向纵深推进。

国家研究观点■国务院发展研究中心办公室

“新一轮行政审批制度改革的成效、问题及对策”课题组

十八大以来，行政审批制度改革再次加快。本届政府一直将权力下放视为全面深化改革的“第一步”，是转变政府职能的“第一枪”。特别是在经济下行压力大的背景下，我们继续推进改革，坚持用改革的方法发挥市场配置资源的决定性作用，不断深化行政管理体制改革，积极创新政府宏观调控措施，努力营造公平、有序、竞争的市场环境，进一步激发市场活力和社会创造力，加快培育中国经济发展新的动能。

简单的行政管理和权力下放继续释放改革红利

减少审批项目的目标提前完成。2013

自1998年以来，国务院共取消和下放618个行政审批项目9次，其中取消491个，下放127个，占原审批项目的36%；分三批，在中央指定的地方取消了256个行政审批项目。同时，要严格设置新的审批项目，以有效防止审批项目的增减。本届政府承诺提前两年多削减三分之一以上的审批项目，这对企业和群众减轻负担、释放市场活力具有深远的意义。

非行政许可的审批已经完全结束。2015年5月

今年3月，国务院正式宣布取消非行政许可审批项目，涉及44个部门和单位。部分部门规章和"红头文件"设定的审批项目被取消，部分调整为政府内部审批项目。此后，国务院分两批取消了中央政府指定的214个行政审批项目。

对资格和评估标准的认可已经大大减少。个人和企业资质降低了44%。国务院六批取消了319项职业资格许可和认证项目，五次取消和下放了99项管理层面的评审和认定项目。一批影响市场主体创新创业的资质被完全淘汰，各种专业资质管理更加规范，更有利于推动“大众创业创新”。

中介服务和业务收费已经大大降低。国务院三次清理规范了298个行政审批中介服务项目，不再作为行政审批条件。保留作为行政审批受理条件的中介服务项目大多由服务清单管理，进一步放宽了中介机构的准入条件。此外，减税和普遍减费力度加大，“营改增”试点范围不断扩大。在中央一级，取消、暂停和减少了近500项行政费用和政府资金。

商业体制改革取得积极进展。因为

自2014年《注册资本登记制度改革方案》实施以来，企业登记便利化、电子企业登记和电子营业执照得到全面推进，全国新增企业1386.99万家，新增企业12600家。工商登记由“先许可后许可”改为“先许可后许可”，与改革前相比，预审批材料减少了85%。上海“证照分离”试点改革稳步推进，部分行政许可项目由审批改为备案，并逐步实行告知和承诺制度，提高了办理的透明度和可预见性。在全面实施“三证合一、一照一码”的基础上，加快“多证一照一码”登记制度改革。

投资项目的审批项目逐步规范化。《政府投资项目核准目录》连续三次修订，明确了企业投资建设目录以外的项目要进行备案管理。与2013年相比，中央批准的项目数量减少了90%，绝大多数外商投资项目和海外投资项目转为备案管理。与此同时，有关部门逐步清理和规范了投资项目的建设申请，从原来的65项增加到42项，精简比例达到35%。投资项目审批效率明显提高，投资便利化水平进一步提高。

一些行政法规文件清理有序进行。

截至2016年底，本届政府共修订129件行政法规，五次废止3件行政法规，分两批宣布995件国务院文件无效。全国人民代表大会常务委员会被要求修订39项与权力下放和权力下放有关的法律。同时，各地区、各部门也在努力清理与现行法律法规不一致、不利于经商、不适应经济社会发展需要的“红头文件”。

关联性改革逐步深入

(1)注重发布与管理相结合，逐步完善新的市场监管体系

随着大型审批项目清理规范逐步到位，加强事后监督成为新时期权力下放的主要内容。五年来，国务院有关部委和各地积极探索并坚持“宽”与“严”相结合，积极建立以企业信息公开和企业信用约束为核心的新型监管机制。他们在创新监管方式、整合监管机构、开放数据资源等方面积累了丰富的经验，更加注重提高事后监管的针对性和有效性。以整合、合作、分权为特征的监督模式逐步形成。

“双重随机性和一个开放性”监管全面推进。各地建立健全了抽查项目清单、检查对象清单和执法检查人员清单，制定了抽查工作规则。抽查项目有望在今年年底前实现市场监管执法项目和其他执法项目的全覆盖。线上线下综合监管体系逐步形成。加强与信用监管和智能监管的联动，加快企业信用信息“全国网络”建设，实现投资项目网上审批和监管平台的纵横连接。此外，市场主体信用档案、行业黑名单制度和市场退出机制正在逐步完善。市场监管领域综合行政执法改革继续推进。目前，部分市县已经建立了跨部门、跨区域的执法联动响应与合作机制，逐步构建了统一的综合监管服务平台，力争在发现违法线索、识别监管标准和违法处理结果等方面实现互联互通、互通互认的一体化。

(2)注重权责界限，逐步推行库存管理制度

进一步推进权力下放的关键在于完善行政审批的权责体系，进一步划清政府、市场和社会的界限。五年来，各地积极探索名单管理制度，正在制定国务院各部门的权力名单和责任名单，市场准入负面名单进一步减少。“三个名单”抓住了行政体制改革的关键环节，创造了制约行政权力的制度笼，探索了服务基层、方便群众的新途径。它已逐渐成为政府治理的基本准则，并被正式写入《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》。

政府部门权力清单和责任清单制度已全面实施。目前，国务院各部门陆续公开行政许可事项，在全面梳理部门现有权责的基础上，积极推进权责清单编制、清理规范、优化权力运行流程的试点工作。地方省、市、县政府都制定了权力清单，相应的责任清单也在陆续出台。市场准入负面清单制度试点工作稳步启动。在天津、上海、福建、广东试点的基础上，进一步减少负面清单项目，探索形成全国统一的市场准入负面清单体系。同时，在市场体系建设中也要建立公平竞争审查制度，使市场能够充分、公平地竞争。

(3)更加注重优化服务，政府服务模式不断创新

为了取得更大的成效，我们必须更加努力地推进政务公开，努力通过创新政府管理和优化政府服务来增加公共产品和服务的供给。五年来，国务院先后出台了规范行政审批行为、优化和简化公共服务流程、推进“互联网+政府服务”等一系列文件。通过不断改进行政审批行为，优化审批服务流程，基层政府综合服务能力逐步提高，公共服务的公平性和可及性增强，政府便民措施不断完善。

各种不必要的证件和繁琐的手续逐渐被废除。一方面，明确规定所有没有法律和监管依据的认证和盖章环节原则上将被取消；另一方面，加快跨部门、跨地区、跨行业公共服务信息的共享和核实，从源头上避免“精证”、“环证”等各种现象。集中审批，“一站式”窗口逐步推广。地方政府服务中心按照“简化程序、优化程序、网上运行、限时办结、审批服务化”的要求，初步实现了集中审批和线上线下一体化。建立健全首问负责制、一次性告知制、平行处理制和限时办结制。此外，全面实施“互联网+政府服务”，逐步实现“一个窗口、一个网络”，形成各种便民服务“网上咨询、网上办理、许可快递”的运行机制。

深化改革，不断提高人民的利益意识

在改革和发展的道路上，作为供给侧结构改革的关键环节，任中要实现简政放权还有很长的路要走，必须齐心协力，整合管理，优化服务。因此，要着眼于群众反映的突出问题，更加注重监督机制的创新，逐步转向优化政府服务，努力在加强改革联动、减少行为冲突、完善有效激励等方面取得实效，让人民群众有更真实的获得感。

(1)更加注重制度规范和法治，引导权力下放向深度和广度发展

首先，自我检查权力下放的有效性。重新审查各级部门的审批事项，有效解决“非同步下放”问题。重新调整遗留的相关审批项目，不断提高审批项目含金量。重新优化具体审批环节和程序，不断改进政府履行职责的方式。二是推进审批项目的调整规则逐步定型。进一步完善部门自我申报和调整规则，避免部门利益的制约和调整的随意性。建立审批项目动态调整机制，确保行政许可适应新的发展形势。完善新建立的行政审批项目评估机制，逐步摸清政府部门的权力基础。三是确保审批权限设置更加科学合理。坚持政府和法定权力有限的原则，进一步理顺政府、市场和社会的关系。坚持制度治理和适度劳动分配的原则，进一步明确政府间纵向和横向部门的关系。

(2)把握管理与管理相结合的关键环节，不断实现治理的新突破

一是进一步转变、整合和优化政府职能体系。深化政府职能转变，建立健全事后监督机制。推进政府横向职能的整合与协调，建立“大市场、大社会”的监管服务体系。优化流程设计，促进垂直职能的整合和衔接。第二，不断培育和提升基层政府能力。简化管理和权力下放符合基层政府的绩效能力和业务需求。进一步提高基层政府权责匹配度和适应性。建立和完善与基层政府职能设置相匹配的保障机制。三是进一步推进政府监管模式的创新和调整。不断完善也促进了库存管理模式。推进线上线下一体化，建设以信息化为基础、服务人民的服务型政府。

(3)不断优化政府服务模式，在更大程度上满足群众的新需求

一是进一步规范和扩大社会中介服务。支持和规范社会中介组织发展，建立和完善中介组织监管体系。探索政府购买公共服务的途径，改革和完善政府购买公共服务的机制，包括完善政府采购制度、预算管理制度、绩效评估制度等。二是进一步完善和优化政府便民服务。建立群众“点菜”机制，积极回应群众需求，推进一站式办公、一站式服务、并联审批、代理审批等多种创新服务模式。改革和完善政府绩效评估和评价机制，建立以人民满意为导向的评价机制。三是进一步树立“管理就是服务”的理念，将管理融入服务，在服务中实现管理，在管理中体现服务，真正在行动中深化认识、提高水平。

(项目负责人:龙海波、王，写作:龙海波)