马晓河：中国粮食结构性供给过剩造成“新”的不安全

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在多年农业政策的支持下，中国的粮食供应充足，安全性大大提高。然而，在粮食供给充足的背景下，原有粮食支持政策的弊端越来越明显。在新形势下，必须改革和调整现有的政策体系，以适应形势变化的需要。

首先，中国粮食供求市场存在“三多一低”的现象

目前，我国粮食供求市场出现了一种“三多一低”的奇怪现象，即粮食产量在增加，进口量在增加，库存也在增加，但粮食自给率却越来越低。

首先，产量很大。多年来，中国通过增加投资、财政补贴、价格支持等政策刺激粮食生产，粮食生产取得显著成就。2003年至2014年，粮食年产量从4.307亿吨增加到6.0703亿吨，生产能力增加1.7633亿吨，增长40.9%。粮食生产的最大特点是生产日益集中，主要表现在两个方面。一方面，粮食生产集中在谷物上(见表1)。从2003年到2014年，粮食产量增加了1.8312亿吨，对粮食产量增加的贡献率为103.9%，而豆类和马铃薯减少了680万吨，对粮食产量增加的贡献率为-3.9%。2015年，全国粮食产量达到6.2143亿吨，其中粮食产量为5.7225亿吨，占粮食产量的92.1%，2003年为86.9%。谷物中，玉米增产幅度最大，11年增产9982万吨，占粮食产量的56.6%。

另一方面，粮食生产集中在主产区。表2显示了2003年以来粮食生产区域结构的变化。可以看出，自2003年以来，中国13个主产区的粮食产量比重从71%上升到75.81%。截至2014年，11年间粮食增产的87.6%来自主产区的贡献。

第二，进口量大。自2003年以来，中国粮食净进口规模不断扩大(见表3)。粮食净进口量2003年为61万吨，2010年为5931万吨，2014年为8999万吨。改变中国进出口结构的主要品种是大豆。2003年，中国进口2074万吨，2014年进口7140万吨，2015年进口8169万吨。在12年里，大豆进口增长了2.94倍。

第三，库存储备很大。随着粮食综合生产能力的提高，11年间粮食年产量从4.3亿吨上升到5亿吨，再上升到6亿吨。粮食产量逐年大幅增长，市场出现阶段性结构性供过于求。为了保护农民的利益，政府除了最低收购价政策之外，还实行了临时收储政策，并从农民那里购买了大量的粮食。例如，2005年，国家按照最低收购价向农民购买了250多亿斤粮食，2014年，国家按照最低收购价和临时收储政策向农民购买了2893亿斤粮食，在不到10年的时间里增加了10.3倍。采购量在增加，库存也在快速增长。截至2004年底，全国粮食总库存为3094亿斤。到2015年7月，中国的粮食总库存超过9000亿金，到该年年底，库存超过1万亿金。目前，中国的粮食储备率已经超过80%，大大超过了联合国粮农组织规定的17%-18%的安全储备率。

第四，自给自足水平降低。随着生产、进口和储备的增加，我国粮食供求关系确实发生了根本性的变化。过去，这是一个紧密的平衡，但现在供应超过需求，有阶段和逃脱序列。以2015年为例，年初粮食库存超过8000亿斤，全年粮食产量为12429亿斤。在粮食进口中，大豆进口为1805亿金，粮食进口为654亿金，扣除出口因素后，净进口约为2447亿金。由此可以估计，2015年中国粮食总供应量为22876亿斤。中国全社会的粮食消费总量超过12500亿金。显然，在2015年，中国有近1万亿斤粮食超过了市场需求，这正是我们通过行政干预退出市场的供给部分。如果假设这些粮食不老化，城镇登记居民的口粮将超过十年，城乡居民的口粮将超过三年。根本不存在所谓的食品供应紧张的安全问题。

事实上，在粮食产量连续增长十多年后，中国的粮食自给率应该增加而不是减少，但事实恰恰相反。自2005年以来，中国的粮食自给率一直在下降。2005年，粮食自给率为100.9%，2010年为90.21%，2013年为88.68%，2014年为87.09%(见表4)，远远低于国家中长期粮食安全规划(2008-2020年)。自给率超过95%

空粮食供应充足有两个主要原因，但自给率逐年下降。一是大豆被算在食品中，高进口量的大豆降低了食品的整体自给率。严格地说，大豆不是真正意义上的谷物，而是油料作物和各种豆制品的原料。如果不包括大豆，中国的自给率自2001年以来已经超过96%，2014年达到96.73%(见表5)。第二，我们以最低收购价和临时收储政策接收了仓库中的大量粮食，并将其转为储备，导致实际市场供应减少。一旦储备粮的供应减少和放缓，国内粮食企业将很快用廉价的进口粮食取而代之，导致进口快速增长，自给率随之下降。可以说，中国粮食自给率的下降伴随着粮食储备率的快速上升。目前，中国的粮食供应实际上是历史上最丰富的时期。

第二，粮食安全的主要问题是生产过剩和储备过剩

中国是一个人口多、土地少、水资源短缺的国家。在这种情况下，超过国内市场需求的食品不断生产和储存，导致越来越多的超额储备，这是典型的生产过剩和经济意义上的超额储备。如前所述，中国的粮食储备率已经超过80%，随着我们继续增产，粮食储备率将继续上升。这种生产过剩和库存过多会带来如下许多问题。

首先，它导致长期财政补贴投资，负担越来越重。多年来，为了保持粮食产量逐年增长，国家投入大量资金加强农业基础设施建设，不断增加对种粮农民的补贴，鼓励和支持农民种粮。在流通环节，当粮食产量逐年增加时，“卖不出去”，国家高价收购农民的粮食；随着越来越多的采购，当存储容量满了时，它被迫投入巨资来建造或重建大量存储设施。与此同时，为了维持超过市场需求的粮食，政府不得不花费两笔巨额资金，一笔用于补贴粮食仓储，另一笔用于支持仓储企业定期轮换市场上储存的粮食。2014年，国家向农民提供种粮直接补贴、良种补贴、农机购置补贴和农业生产资料价格综合补贴，总额约1700亿元。全年最低收储资金3555.7亿元，新增储粮设施1000亿斤。此外，为了维持好这些粮食储备，还需要大约500亿元的仓储费用。可以看出，中国的粮食从生产到流通的全过程都有补贴，国家财政至少花了五个亿。如果我们生产的所有食物都是必需的，我们储备的食物也是必需的，那么更多的财政资本支出项目也应该如此。问题在于，超过市场需求的长期粮食生产只能作为储存储存起来，而且要花费大量资金，这实际上是对公共资源的浪费。

第二，过度消耗土地和水资源增加了生态环境的压力。中国是一个土地和水资源极其稀缺的国家。保持粮食产量逐年增长，必然会加大土地和水资源的利用强度。为了增加产量，农民不惜过度使用化肥和农药，并严重过度开发地下水资源。据统计，我国每亩化肥施用量约为发达国家的3倍，而利用率仅为30%左右，比发达国家低20多个百分点。由于农药使用不当，1.4亿亩耕地受到农药污染。目前，我国耕地污染面积超过3.5亿亩，污染率为19.4%。

第三，生产过剩导致生产成本大幅增加。为了增加粮食产量，农民不断加大资源利用的力度，在有限的土地上增加材料和劳动力的投入，最终导致生产成本的增加快于单位面积产量的增加。表6显示了2004年至2014年中国粮食生产成本和效益的变化。10年来，我国小麦、水稻和玉米的亩产成本从395.5元增加到1068.57元，名义增长率为170.2%，其中材料成本增长率为108.8%；同期，三种粮食平均亩产量仅增长16.34%，亩产量从33.2%下降到10.46%。

第四，它扭曲了市场供求关系，市场价格信号基本失效。事实上，农业基础设施投资的增加提高了粮食产量，农业补贴的增加也提高了农民种粮的积极性。在这一政策的激励下，粮食产量将不可避免地增加，市场供给也将增加，因此市场价格必然会随着市场供给的增加而下降。然而，在过去的11年里，中国的粮食产量增加了，粮食价格上涨了。市场没有反映出食品供应正在增加的信号。原因很简单。我们连续多年提高粮食最低收购价和临时收储价，使增加的粮食大部分从农民手中购买，然后从市场上收回。到目前为止，中国粮食市场的供求关系已经扭曲，市场配置资源的决定性作用受到干扰。以最低收购价和临时收储价为代表的“政策价格”取代了正常的市场价格，年复一年地引导和控制着粮食生产。

总之，年复一年的粮食增产确实保证了中国的粮食安全，但在新形势下，中国面临着“收不到、储不到、补不到”的困境。笔者认为这是新常态下的一种新的粮食不安全。

第三，新的粮食不安全需要新的政策体系

面对粮食不安全的新挑战，国内学者提出了不同的解决方案。第一个方案是实行目标价格制度。该方案的核心内容是取消目前粮食最低收购价和临时收储价的制度安排，在棉花和大豆目标价格政策的基础上，实施小麦、水稻和玉米目标价格制度。实施粮食目标价格可以减少市场扭曲，使粮食价格由市场决定。这有利于保护种粮农民的利益，稳定粮食生产，大大减少财政补贴和流通建设投资。有三个缺点:一是期初实际运行成本高，需要大量的工作成本来测算面积，统计产量或销售量，核实生产成本和收入，确定目标价格与市场价格的差价补贴；此外，中国有近1.9亿种粮农民，还有数万家不同所有制的企业和粮食加工厂。无论是按面积补贴、产量补贴还是按商品粮补贴，都需要细致复杂的组织和配套制度建设。第二，当粮食供求关系紧张、价格上涨时，政府可能无法从市场上获得粮食，粮食安全储备受到威胁。第三，市场波动的风险增加了。目标价格体系实施后，食品价格由政策定价向市场定价转变。在连续十多年丰收的情况下，粮食价格可能会大幅下跌。这时，习惯于通过购买来支持市场的农民将会“难以出售粮食”，粮食的周期性波动将会再次出现。

第二个方案是逐步完善现有的最低收购价格和临时收购储备制度。该方案的核心内容是:在现阶段，最低收购价特别是暂储价格将逐年降低，逐步引导种粮农民适度调整生产。该方案的优点是:政策持续稳定、运行成本低、经验丰富、粮食安全保障高。缺点是市场扭曲仍然存在；在不久的将来，购买和储存的数量将会增加，财政补贴不会减少。

笔者提出了第三个方案，即取消现行的粮食最低收购价和临时收储价的制度安排，在粮食安全目标储备制度的条件下实行高价收购制度。详情如下:

首先，确定国家储备的规模。国家粮食储备越多，就越安全。应该有一个科学的极限。联合国粮农组织有一个被广泛认可的粮食安全标准边界，即一个国家的粮食储备占总消费量的17%-18%，确保这一比例的粮食储备是安全的。考虑到中国市场还不成熟，影响粮食运输的不发达地区还很多，还有制约粮食流通的制度因素，中国的粮食储备可以高于国际标准，安全储备不超过总消费量的30%更合适。其中，战略应急储备为17%-18%，商业调节储备为12%-13%。在粮食储备中，小麦和大米的储备比例可以相应提高，而玉米的储备比例可以降低。就数量而言，中国每年的粮食储备总量保持在3500-4000亿金更为合适。根据三年一轮的计算，国家每年从农民手中购买1000多亿斤粮食。

第二，根据国家粮食安全目标储备数量，我们总是以高于市场价格的水平向农民购买粮食。在粮食安全目标储备范围内，国家每年购买储备或轮换所需的粮食。取消粮食最低收购价和临时收储价后，为了防止国家不能从市场上获得粮食，政府可以借鉴韩国的经验，以高于市场价格的水平从种粮农民那里定量购买。韩国政府曾经每年从农民手中购买10%的大米，购买价格比市场价格高35%左右。收购指数已分发给种植者，并允许转让；农业协会每年从稻农那里购买20%的产量，价格比市场价格高20%左右。中国可以借鉴这种方法来购买国家所需的食物。例如，国家每年从种粮农民那里购买的粮食价格总是比市场价格高20%或30%，购买数量指数公平地分配给主要产区的种植者。由于政府储备粮的收购价格明显高于市场价格，农民会主动出售粮食。即使一些农民由于特殊原因不愿或不能出售粮食，有粮食销售指标的农民也可以将指标转移给其他农民。从这里可以看出，政府的粮食收购价格和市场价格始终保持在一个恒定的比例，而且价格越高，价格越高。因此，在实际操作过程中，政府购买粮食不干预市场价格的形成，市场对粮食供求起着决定性的作用。

第三，继续保留粮食生产领域的补贴。有人担心取消粮食最低收购价和临时收储价的制度安排后，粮食产量将大幅下降。笔者认为，粮食周期波动是不可避免的，但粮食产量大幅下降的可能性极小。由于我们还有1700多亿元的生产补贴，如种粮直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料价格综合补贴等，我们可以针对种粮农民，特别是种粮大户，对这些补贴进行有针对性的调整。这将使粮食产量保持在一定水平。因为，如果有人放弃粮食生产，他们将失去政策补贴的机会。此外，没有什么可怕的，即使产量大大减少。我们还有8亿亩高标准农田可以支持，半年后可以调整回来。

第四，要下决心建设一批高标准的农田。耕地标准化建设投资主要由中央政府投资，承包权和使用权不变。完工后，土地的性质不能随意改变，而是有权自由选择种植农作物。一旦粮食产量减少，国家可以利用政策来动员和引导农民在高标准农田种植粮食。

第五，及时消化超过国家安全目标储备规模的粮食，削减粮食流通领域的补贴，将流通领域的补贴转为耕地保护。超大规模储粮需要限期消化，可用于耕地轮作休耕，一部分可投入食品加工业，一部分可投入生物质能源，一部分可给予外援，一部分也可投入饲料加工业替代进口。超大型库存粮食消化后，通过取消最低收购价和暂储价格制度节省的仓储费和财政补贴建议主要用于农民耕地保护补贴，如休耕轮作补贴。这有利于保护有限的耕地资源，增加农民收入。

第六，实施新的粮食安全体系也需要更新粮食安全观念。有必要调整原有粮食安全概念的内涵，将豆类和土豆排除在粮食之外，形成新的粮食安全概念。粮食安全新概念应考虑以下几个方面:(1)从安全形式上考虑，主要是不断提高和储备粮食综合生产能力，建设一批高标准农田，确保资源安全；考虑到品种，关注谷物的安全性，尤其是大米和小麦；从区域布局来看，主要侧重于支持主产区的粮食生产；考虑到食品消费结构，我们应该主要保证口粮的安全。同时，中国的粮食安全体系应该有一个开放的视角。在保证我国基本口粮自给(自给率为95%)的前提下，要充分利用国际国内市场和资源，调整农业结构，替代农业资源，充分发挥比较优势，大力发展劳动密集型和技术密集型农产品，不断增强国际市场竞争力。适度增加土地、水等资源密集型产品的进口量，或利用国内农业资本“走出去”开发国外农业资源，以缓解国内资源和环境压力。

(作者是原国家发展和改革委员会宏观经济研究所副所长、研究员)

(编者:马