加快PPP立法 引导民资加大参与力度

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作为投融资领域的一项重要创新，政府与社会资本合作(ppp)已成为释放内需潜力的重要起点。然而，经过几年的ppp运作，仍然有许多问题需要解决。为此，今年的政府工作报告提出要深化政府与社会资本的合作，完善价格、税费等相关优惠政策。

在全国人民代表大会期间，CPPCC成员普遍报告说，社会资本，特别是私人资本在公私伙伴关系项目中的参与度不高，公私伙伴关系项目的界限不明确，存在增加政府债务负担的隐患。

如何让ppp之火更旺？代表们就如何降低民营企业进入门槛、完善ppp项目退出机制、加快ppp立法、规范ppp运作等相关问题提出了许多建设性意见。

引导民间资本增加参与

Ppp通过引入社会资本，特别是私人资本，参与基础设施的投资、建设和运营，打破了国有企业在基础设施领域的垄断。然而，全国人大代表、杜佳集团董事长刘伟认为，私人投资仍然难以参与。

全国人大代表、湖南永清环保(300187，BUY)集团董事长刘正军表示，虽然民营企业参与ppp的比例最近有所上升，但国有企业在大型项目和项目总量上仍有明显优势。根据政府采购网公布的2016年落地项目招标信息，民营企业仅占20%。

根据财政部和社会资本合作中心披露的数据，截至2016年底，财政部国库中有11，260个ppp项目，总投资为13.5万亿元。

全国政协委员、著名经济学家李一宁说，目前，政府与国有企业的合作是实现ppp的主要方式，这导致民营企业与政府的合作受到挤压。建议在发展ppp时充分考虑国有企业、混合所有制企业和民营企业。

为了引导私人资本更多地参与公私伙伴关系，刘正军建议降低私营企业的进入门槛，增加对私营企业的融资政策支持。

中国人民政治协商会议全国委员会委员、前国家发展和改革委员会副主任朱之鑫指出，ppp项目应避免跟风，有必要开展试点项目，以确保合同项目的落地，保护投资者的利益，特别是社会资本。

在鼓励社会资本参与的同时，社会资本的参与过程也需要规范。全国政协委员、重庆市审计局副局长丁时勇表示，一些ppp项目对社会投资者不透明，没有经过资产评估和公开招标程序。有些项目由社会投资者或其指定的建设单位直接建设，并委托自己的监理单位。投资者可能为了追求利润而故意增加建设成本，由于缺乏监管而损害政府和公众的利益。

丁时勇建议，政府不仅要充分调动社会资本参与的积极性，还要防止不合理的利润分享或不当的利益转移，并在签订的合同中明确规定利率风险、价格调整、违约和提前终止等关键内容和核心条款。

完善ppp退出机制

社会资本，特别是私人资本参与公私伙伴关系的另一个问题是，人们对与政府的合作有许多关切，参与的意愿仍有待激发。

丁时勇表示，地方政府客观上希望通过ppp模式吸引更多的社会资本参与，但社会资本追求的是利益最大化，甚至是短期利润。然而，ppp项目一般投资周期长，大部分缺乏高预期回报，因此难以吸引社会资本参与项目合作。

全国政协委员、中央财经大学金融学院教授何强建议，应该为ppp投资设计一个合理的退出机制，让私人投资者自由进出。

“例如，可以认为政府批准发行可通过上市交易实现的ppp债券，条件成熟时，允许发行ppp可转换债券；如果以股份公司形式出现的ppp项目公司运作规范，并有一定的绩效支持，则鼓励发行和上市；鼓励业绩暂时不合格但增长良好的公司在新的第三板上市。”何强建议开放上述ppp退出路径。

事实上，相关各方也在积极推进ppp退出机制的建设。2016年底，国家发展改革委和中国证监会联合发布了《关于在传统基础设施领域推进政府与社会资本合作项目资产证券化的通知》，重点是建立公私合作资本退出机制，盘活现有公私合作资产。

3月10日，中国第一批、浙江省第一批ppp资产证券化项目“中信建设投资资产支持专项计划——春情公路隧道网新投资”顺利启动。

“目前，国有企业和民营企业合作的困难主要是民营企业害怕投资，害怕合作后被控制，没有发言权。”李一宁建议，国有企业和民营企业应该建立自己的具有独立法人资格的子公司，并通过子公司进行合作，或者国有企业和民营企业应该共同建立一个子公司，国有企业和民营企业应该共同控制新建的子公司。

加快公私伙伴关系立法

Ppp模式无疑是吸收社会资本参与政府固定资产投资的好方法。然而，中国人民政治协商会议全国委员会委员、中国交通建设(香港股票01800)集团有限公司前董事长周其昌认为，当前社会有一种倾向，认为“ppp是一个框架”，一切都装在里面，增加了政府债务风险。

丁时勇还认为，在实施ppp项目时，地方政府考虑降低自身融资成本，降低项目成本，提高项目效率，但很难把握哪些项目适合ppp模式，以及如何组合和设计ppp项目。

目前，ppp项目大多集中在市政公共设施、交通、土地整治等领域。，而涉及公共服务的项目很少，如医疗、旅游、教育和培训、老年人保健以及水利、资源、环境和生态保护。

丁时勇建议优先考虑在公共基础设施和公共服务中推广公私伙伴关系模式，这种模式具有明确的商业模式和稳定的现金流。同时，要合理界定ppp项目的财政支出责任，加强政府财政承受能力的论证，防止变相融资，严格防范担保承诺、回购安排和真实债务的出现，避免隐性政府债务的形成。

周其昌建议ppp项目应有严格科学的审计程序，以防止重复建设或投入产出不明显。

在刘伟看来，ppp普遍缺乏专门的法规，还没有形成一个完整的政策体系。相关部门规章、地方政府规章和地方法律法规不协调、不兼容甚至相互冲突。

“中国目前关于ppp的法规大多由部门和地方制定，缺乏国家层面的立法，法规层次低，法律效力低。”有些法规还存在可操作性不强、实施困难等问题。”刘伟建议，应制定专门的ppp法律，财政部应推动和领导ppp立法工作，加强政策协调和统筹规划，落实ppp财政支持政策，落实ppp资金和财政奖励补贴政策。