国家计生委称落户与计生全脱钩 北京：老人老办法新人新办法

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与计划生育脱钩？对“黑人家庭”来说，变白并不容易

根据第六次人口普查，中国约有1300万人没有户口，俗称“黑户”。

2015年11月3日，雪梨3岁的时候，一个四口之家拍下了唯一一张全家福。我父亲死后，这张照片变得更加珍贵。cfp

北京市平谷区高东村村民王文忠正在等待二审开庭通知。

早些时候，他起诉另一方行政不作为，因为高东警察局拒绝为他的儿子小琪(化名)登记常住户口。2015年11月6日，平谷区法院裁定，王文忠以超生为由败诉，王文忠随后上诉。

新政策的出台给王文忠带来了希望。

1月14日，国务院办公厅发布了《关于解决无账户人员注册账户问题的意见》(以下简称《意见》)，禁止设立任何不符合注册账户要求的前提条件，维护每个公民的合法权益。

1月26日，国家卫生和计划生育委员会计划生育基层指导司司长庄在接受采访时说:“我可以负责任地说，地方上不会再因为违反计划生育政策而出现问题。如有反映，我们将严肃查处，严格执行。”据了解，由国家卫生和计划生育委员会、公安部、人力资源和社会保障部等部门联合成立的检查组正在监督解决“黑户”问题。

然而，1月26日，王文忠致电北京市市长热线12345，询问如何解决儿子的定居问题。答案是“老有所为，新有所为”，根据《北京市计划生育条例》第四十一条，“老有所为”。根据这一规定，如果配偶一方拥有外国常住户口并违反规定生育，夫妻及其子女的常住户口将不被批准进入北京。这使他的情绪再次沉到谷底。

根据第六次人口普查，中国约有1300万人没有户口，俗称“黑户”。国家发展和改革委员会宏观经济研究所副研究员万海源在2014年进行的一项调查显示，造成黑户的原因很多，包括弃婴、未婚生育、相关文件丢失、户籍登记手续繁琐或基层部门不作为，其中主要原因是60%的“黑户”属于这种情况。

新政在全国推行后，各地的执行情况各不相同，社会支持系统仍然存在。对“黑人家庭”来说，变白仍然不容易。

结算和计划生育扣除

这不是第一次提出户籍与计划生育脱钩的要求。国家卫生和计划生育委员会成立后，多次要求各地禁止将计划生育与结算、招生、低保捆绑在一起，并进行监督。2015年12月31日，国家卫生和计划生育委员会也发出通知，再次强调严禁将计划生育政策的实施与安置、幼儿园和入学挂钩。

为配合《意见》的实施，教育部明确指出，各地要充分掌握辖区内新登记户口和暂无户口的适龄儿童的情况，“先上学后办理户籍手续”。此外，学校必须平等对待新注册户口或暂时没有户口的学生，不得收取任何额外费用。

据不完全统计，2014年，全国至少有20个省有明确的规定或案例，他们在登记时必须出示相关的计划生育证明。其中，北京、上海、辽宁、四川、河南、湖北等省市明确规定计划生育应当与户籍挂钩。

曾代理多起计划生育案件的浙江律师吴友水表示，近年来，安徽、福建、江西、山东等省相继取消了将户籍和计划生育捆绑在各部门文件中的政策。“江西特别深入”；广东、浙江、上海也取消了国务院的《意见》，“只有浙江、上海在内部文件中取消了，没有公开”。

1月8日至28日，北京市法制办就《北京市计划生育条例》的修改征求社会意见，明确了:原《计划生育条例》第四十一条的规定与户籍挂钩(育龄夫妻一方或双方为外省、市)。户籍违反规定的，夫妻及其子女的户籍不予批准进入北京)；修正案删除了未完成计划生育目标管理责任制的事业单位、社会团体、企业事业单位的法律责任。

修订后的《深圳市人口与计划生育条例》于2013年1月1日颁布实施。当时的政策要求公安机关在办理出生登记时检查申请人的计划生育证明，获得计划生育证明的条件之一是为超生子女支付社会抚养费。当时，虽然广东省允许超生子女先进入家庭，然后领取社会抚养费，但深圳以特区立法的形式修改了广东省的做法。

2015年6月，广东省公安厅和卫生计生委再次联合下发通知，要求“公安机关不得将持有计划生育证明或结扎证明作为办理出生和入户的前提条件”。1月7日，修订后的《深圳市计划生育条例》生效。这一次，在与计划生育脱钩方面，它最终符合广东省的规定。

北京:如果你不付钱，你就不能付钱。

与其他地方相比，遵循人口控制理念的北京一直实行最严格的户籍政策，这也是《意见》最难落地的地方。

本文开头提到的北京居民王文忠曾经结过婚，有两个儿子。离婚后，孩子的监护权判给了母亲。他现在的妻子出生在山东，已婚，有孩子。小琪今年快5岁了。它们是典型的“北京男人和外面女人”的组合，即男人在北京的户籍和女人在其他地方的户籍。

一审判决认为，王文忠为儿子办理户籍时未提供《生育服务证》，小琪是违反北京市计划生育规定生育的第三个孩子，因此高东村派出所拒绝办理户籍并非不当。

王文忠律师严文新认为，高东村派出所混淆了公安部门和计划生育部门的职责，未能履行公安部门为子女落户的职责，错误适用规范性文件。《户籍条例》没有将计划生育作为户籍的前提条件。高东村派出所将户籍与计划生育捆绑在一起是违法的。

王文忠说，他曾主动要求平谷区计生委缴纳社会抚养费，但被区计生委拒绝，并要求在女方户籍所在地缴纳和落户。“我们的住房、工作场所和老人都在北京，在山东定居是不现实的。”他说:“在北京，‘北京以外的男人和女人’的社会抚养费是不固定的，‘北京以外的女人和男人’是可以固定的。”

北京10名无户籍子女的父母参加了此案的审理，其中许多是“北京男、北京女”和“双独”家庭所生。他们希望北京能尽快执行公安部和国家卫生计生委的规定，不要把孩子带进计划生育家庭。

郭宝明和闫，再婚夫妇，都是北京居民，之前各有一个孩子，但监护权属于他们的前配偶。2010年，他们生下了第一个孩子小余(化名)。今年5月，小玉被北京市房山区卫生计生委认定为超生，并决定按2013年北京市城镇居民人均可支配收入的10倍向郭宝明夫妇收取40.32万元的社会抚养费。

婚前，的户口在河北。根据北京市的规定，如果丈夫是本市农村户口，必须结婚3年后才能将该妇女的户口迁入北京。“当时我38岁。如果我再等三年，我可能就不能生孩子了。”颜说，于是她的丈夫生了一个孩子，并准备等三年后他的户籍搬到北京后再为孩子安顿下来。

2012年，郭宝明和闫结婚三年后，闫将户籍迁到了北京。然而，当她向计划生育部门咨询孩子的安置问题时，被告知她必须首先支付社会抚养费，因为她违反了北京的计划生育政策。

在严看来，夫妻生一个共同的孩子是理所当然的事。她甚至找到了计划生育部门的内部通知来证明她的生育行为的合法性。

京人口发[2004]20号文件规定，只要再婚夫妻双方均为北京市常住户口，且此前生育的两个子女的监护权归其先辈，则可允许其再生。

然而，所有这些都没能改变计划生育部门的罚款决定，所以郭宝明和他的妻子将对方告上了法庭，并最终输掉了一审和二审。

“我们准备继续向北京市高级人民法院上诉。如果没有结果，我们就起诉房山区公安局四处安置孩子。”颜对说道。她还注意到国务院最近公布的《意见》，并特别关注《北京市计划生育条例》的修改。1月底，她打电话到派出所户籍部门询问小宇的账户。“另一方回答说，‘你不能等通知，政策不知道什么时候，’””她说。

维护费没有取消，“黑家庭”很难变白

从各地的案例来看，社会抚养费制度是“黑户”转向的最大障碍。

虽然全国都实施了“二胎综合”政策，但目前的社会支持体系并未动摇。新修订的人口和计划生育法不涉及社会抚养费。国家卫生计生委计划生育指导司副司长周梅林最近公开表示，不遵守法律法规的公民仍需缴纳社会抚养费。

5岁的深圳“黑海”小刚(化名)终于在今年1月7日成功定居。在修订后的《深圳市计划生育条例》生效的当天，肖钢的父亲胡小卫为其子女办理了户籍，成为新政的第一批受益人。

胡小卫夫妇早年将户籍从河南省宜川县转移到深圳。2010年，第二个儿子肖钢出生后，据报道他在家乡生活了很长时间，被称为“超级出生”，当地计划生育委员会向他们收取社会抚养费。但在2014年，当胡小卫在深圳小港户口时，深圳市民告诉他，他需要一份深圳的计划生育证明。

当胡小卫要求深圳市卫生计生委出具计划生育证明时，得到的答复是，根据广东省的规定，胡小卫在家乡而不是在深圳支付社会抚养费，这是一种逃避征收的行为。河南省宜川县应按照深圳市的标准收取社会抚养费。因此，胡小卫不能在河南省宜川县卫生计生委按照深圳市标准收取社会抚养费之前获得计划生育证明。胡小卫随后按要求与宜川县卫生规划委员会沟通，对方表示已收取社会抚养费，不会再收取。事情陷入了僵局。

根据《社会抚养费征收管理办法》，当生育行为发生时，无论是户籍部门还是户籍部门都不会发现，那么首先发现其生育行为的县级计划生育部门将按照当地标准进行征收，不能被很多地方重复征收。因此，胡小卫认为深圳市卫生计生委拒绝出具计划生育证明是不合理的。

去年12月，在胡小卫状告深圳公众败诉后，他状告深圳市卫生规划委员会，并被法院提起诉讼。

胡小卫按当地标准向河南省宜川市卫生计生委缴纳2-3万元，按深圳标准向社会支持协会缴纳21万元。据吴友水介绍，社会抚养费可以在发现生育行为的地方和户籍所在地收取。因此，在现实中，超生活的人往往选择从低标准的地方收费。

小刚安顿下来后，深圳市卫生计生委尚未要求胡小卫补足社会抚养费。广东省公安厅和卫生计生委此前曾表示:如果公安机关在户籍登记过程中发现其在政策范围外生育且未缴纳社会抚养费，则应先进行子女户籍登记，然后向计划生育部门报告，以免影响新生儿的户籍登记。入户和收取社会抚养费是两码事，既不矛盾也不矛盾。不缴纳罚款是可以强制执行的。

此前，国家卫生和计划生育委员会曾明确表示，如果社会支持已经处理完毕，就不允许“翻饼干”；未经处理，由各省决定。

2015年10月30日，在中共十八届五中全会公报宣布“两个孩子全面计划生育”的第二天，湖南省卫生计生委副主任詹鸣曾表示，“对学生不予处罚”，即从五中全会公报公布之日起，符合湖南省现行生育政策的已婚育龄夫妇可以生育第二个孩子，无需采取任何补救措施。然而，两天后，国家卫生计生委指导司司长表示，在修订后的《人口与计划生育法》实施后，“全面二孩”政策应该生效，各地区、各部门不应该各行其是。11月3日，湖南省卫生计生委随后停止了此前“不惩罚和不抢劫两个孩子”的决定。

“为了抓住问题，中央政府把球踢到了地方，而在湖南省的早期声明被叫停后，现在大多数地方都不发表意见，然后把球踢到基层。”吴友水说:“很多地方政策都放开了黑人家庭，不敢去户口。该政策没有明确说明是否继续支付。”

即使在计划生育系统内部，对《意见》的执行也有疑问。一位来自国家卫生和计划生育委员会的人提出了一系列问题:如果你不支付社会抚养费，你能给“黑人家庭”一个账户吗？如果你能做到这一点，你如何解决那些已经花了20万到30万去开户的人的公平性问题？农村的超级生活族将来能直接定居下来吗？

对于基层的计划生育系统来说，将过去的社会抚养费与结算挂钩是确保征收的起点。一旦将来解耦，如何确保收集成为一个难题。"这些在新政的实施中造成了混乱。"吴友水表示，情况确实如此。

1月22日，山东省人大常委会通过了《计划生育条例》修正案，从总体上减少了社会抚养费。例如，如果要求配偶与他人生育子女，每增加一个子女的社会支助标准将从原来规定基数的三倍改为六倍，再改为三倍；对符合法定结婚条件但未办理结婚登记的第一个子女，按规定基数的1/5征收社会抚养费，不按规定基数的1/2征收。

去年年底，山东部分城市披露，2016年通过预付款和保证金的方式征收社会抚养费，以完成征收任务。"许多仍在怀孕的妇女被要求首先支付社会抚养费。"广州平板机械中心执行主任程远说。

广东省已明确规定“未婚子女将不再缴纳罚款”，该省各城市已允许符合两个孩子条件的妇女带戒指怀孕；然而，在一些地方，仍在进行严格的身体检查，对已经怀有两个孩子的政府官员施加压力。

在我国的计划生育管理体制中，虽然户籍由公安部门负责，但它始终隶属于计划生育部门。地方市委员会和县委员会有计划生育工作领导小组，一般由地方党政领导担任组长，卫生计生委主任担任副组长。公安部门作为领导小组成员，应服从组长和副组长的领导，并受一票否决制的制约。

“这是当地的魔法咒语。要改变现状，就必须取消社会支持，取消一票否决制度。”吴友水说。