资金互助业务规范须内外并举

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最近，在经历了野蛮的增长之后，互联网小额贷款公司迎来了一系列强有力的监管政策。落实全国金融工作会议要求的措施之一是“对一切金融业务实行监管”。可以预见，金融业将继续填补体制的缺陷，填补监管改革的空白。近日，中国普惠金融创新中心联合主任白承宇阐述了对农村共同基金业务的看法。“在网上贷款监管到位后，接下来要整顿的将是农村共同基金业务。”这又一次引起了业界对农村共同基金组织的关注。

近年来，随着农村共同基金业务的发展，出现了许多因监管不力而引发的混乱。

自2007年吉林省梨树县闫村成立我国第一家农村互助基金合作社——百信互助基金合作社以来，这种基于人气、地理和产业的农村互助基金组织在农村迅速发展，优化了农村金融资源配置，在一定程度上弥补了农村金融体系的不足。

为规范农村资金互助社的发展，银监会于2007年发布了《农村资金互助社管理暂行规定》和《中国银行业监督管理委员会关于农村资金互助社监督管理的意见》，旨在各地开展银监会批准的资金互助社试点工作，明确农村资金互助社的监督原则、目标、方法和措施。然而，监管政策有太多监管哲学和路径依赖的痕迹，这是没有根据的。它对商业银行的管理职位、营业场所和业务规则制定了严格的监管标准。这使得处于起步阶段且资本较低的农村共同基金组织难以达到标准。另外，银监会在县乡两级没有监管机构和人员，导致监管难度和成本较高，农村资金互助社的实施效果不理想。2012年，银监会暂停了审批。截至2017年6月底，仅有48只农村共同基金获得金融许可证，并纳入银监会监管体系。

由于《农村资金互助社管理暂行规定》试点范围有限，准入和监管严格，一些地方开始另辟蹊径，以《农业合作化法》和中央“三农”政策为依据，推动由工商局或民政局核发营业执照、未纳入银监会监管体系的“非正式”农民资金互助社的发展。在地方政府和农村金融需求的双重推动下，农民资金互助社发展迅速。根据国务院会议提出的“谁批准谁监督，谁主管谁监督”的要求，不同类型的互助社有不同的监督主体和监督基础。

在实践中，由于审批部门对金融业务不熟悉，监管不到位，一些互助基金组织在非农业行业违规操作，如非法吸收存款、非法集资、挪用资金投资房地产等。例如，2015年，江苏省盐城市部分合作社违背了服务“三农”的初衷，未能挪用资金投入，引发了一波储户挤兑风潮和一波农民互助基金合作社倒闭潮；2016年，江苏省盐城市阜宁县罗桥镇农民信用互助基金合作社涉嫌违规操作造成资金链断裂，大量成员无力支付，涉及资金3000多万元。巨大的资金缺口等问题使得盐城模式从地方政府推动的试点变成了烫手的山芋。

农村资金互助合作组织的风险与缺乏外部金融监管和内部组织管理有关。

2016年，江苏省率先颁布了《监管指引》和《会计办法》，明确规定了全省农民资金互助社的管理、财务制度和行业监管。然而，目前大多数省份对本土化农民资金互助社的监管还处于探索阶段，迫切需要出台具体的监管细则。

为了严格控制金融风险，几个省的金融机构正在加快建立金融监督局的双重身份。今年3月，山东省金融办挂牌成立了省政府直属金融监督局；10月，深圳金融办增加了当地金融监督局的品牌；11月，浙江省和江苏省的金融机构都增加了地方金融监管局的品牌，主要承担地方金融业的监管和风险处置职能。事实上，自2009年以来，包括北京、广州和武汉在内的许多城市的金融机构已经转变为金融工作局或金融监督局，一些升级的省级金融监督局已经颁布了酝酿已久的地方金融监管法律法规。11月底召开的浙江省财政工作会议，提出加快省级地方财政管理立法，研究制定《浙江省财政管理条例》；12月初，《河北省地方金融监督管理条例》正式颁布，明确规定本条例适用于河北省地方金融服务和监督管理活动。地方金融监管在机构设置和监管立法上的变化反映了从中央单一监管模式向中央主导、地方辅助的双层监管模式转变的趋势，是地方金融监管在地方金融混乱频发的背景下弥补不足的必然选择。笔者认为，随着未来金融监管机构的进一步拆分，各级专业人员将不断充实，监管专业性将大幅增强，这将有效增强防范农村资金互助组织非法经营风险的能力。

一些业内人士曾表示，加强对农村共同基金组织的监管，需要中央政府设计高层和地方金融机构来监管它们。目前，地方金融监管改革的帷幕已经拉开。为了进一步避免死胡同和弥补不足，需要进一步加强中央和地方政府之间的监管协调。在中央政府层面，应进一步考虑农村经济发展的不平衡性，灵活设置行业进入壁垒，提高政策的容忍度和灵活性。地方金融监督局要按照中央统一规定加强对农村资金互助组织的监管，并根据区域特点出台地方监管条例等政策，加强金融监管的责任追究。

同时，由于地方农村共同基金组织不以盈利为目的，不存在较强的利益风险溢出，传统的外部审慎监管是不够的，应更加重视内部控制。

首先，在合规的前提下，互助基金组织可以参照现代金融企业制度和成熟的农村互助基金合作社的所有制结构。例如，百信共同基金有限公司成立之初有10多家发起人，单户持股不超过总股本10%的股权制度保证了共同基金组织的合作制度及其成员在公司治理结构中的相对公平的发言权。

其次，即使是最小的组织也必须抵御系统性风险，同时，严格、科学地监控小额贷款，以减少坏账和坏账。例如，格莱珉银行要求每个成员加入一个五人小组，该小组成员之间互不相关，并在成员之间发挥监督作用；实行“小额信贷+频繁还款”的无担保和无担保贷款模式，实时监控资金安全性。笔者走访的一家农村商业银行开办的客户联合担保信用贷款也具有类似的特点。共同基金成员从事的行业应尽可能不过度集中，以防止同一市场风险对整个地区和整个互助社的巨大影响。在该县，从事类似行业的主体会相对聚集，因此有可能成立没有亲属关系和商业关系的群体跟随格拉明银行，以达到相互监督的效果。

第三，信用风险可以通过共同基金组织的先进技术来间接预防和控制。在实践中，许多金融机构开始关注协助县客户生产经营的过程，以提高借贷资金的安全性，这也可以在共同基金组织中实现。在组织内部，可以开展生产经营技术的相互指导，也可以联合资助联系专家更新技术，帮助其经营管理。