权威发声：开发银行、政策性银行迈进监管新时代

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中国发展银行、中国进出口银行和中国农业发展银行成立于1994年，最近相继出台了《中国发展银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》和《中国农业发展银行监督管理办法》(以下简称三个《办法》)。这三个办法的出台是银监会贯彻落实党的十九大精神的重要举措，也是深化三大银行改革、弥补我国银行业监管体制缺陷的需要。

在接受《中国证券报》专访时，中国银监会政策银行部主任周敏圆指出，这三个办法是监管三家银行的“基本法”。下一步，银监会将研究制定符合发展和政策性金融特点的资本监管、风险监管和内部控制等相关监管规则，逐步形成完整的发展银行和政策性银行监管体系。

国家开发银行副行长、中国进出口银行副行长袁、中国农业发展银行行长助理朱元阳分别表示，将根据实际情况进一步落实和完善《办法》，重点抓好公司治理、资本补充和风险管理。

强化职能定位，明确监管重点

中国证券报:请简要说明三个《办法》的主要内容和突出特点。

周敏圆:目前，按照中央的统一部署，银监会党委组织全系统的党员干部深入学习，了解十九大精神，坚决用十九大精神统一思想和行动，并在各项监督工作中认真贯彻落实。三个《办法》的起草，也是按照党中央的部署要求，认真学习、准确把握、充分体现十九大精神的。

它体现在“四个坚持”。第一，坚持科学发展观。一方面，三大银行要紧紧围绕全面深化改革、落实新发展理念的要求，服务国家重点发展战略，全力支持现代经济体系建设。另一方面，三大银行自身要继续推进深化改革，落实改革规划任务，树立科学可持续发展理念，坚持依法合规经营，审慎稳健发展。第二，坚持发展政策功能的定位。《办法》主要引导三大银行聚焦经济社会重点领域和薄弱环节，聚焦发展政策业务，充分发挥其特殊功能，积极服务和深化供给侧结构改革，提高金融供给质量，在精准扶贫、污染防治、农村振兴、区域协调发展、国际能力合作等领域做出应有贡献。第三，坚持风险底线。《办法》强调，三大银行应承担各类风险管控的首要责任，不断提高风险防控的主动性和有效性，努力提高整体风险管理能力。同时，银监会监督管理职责进一步明确，督促三家银行通过制定风险监管标准和实施有效监管措施，保持风险底线。第四，坚持依法监管。《办法》注重与《银行业监督管理法》和现行法律法规的有效衔接，注重建立发展银行和政策性银行监管的基本法律框架，为三大银行未来监管提供法律合规性和保障，确保监管工作全面纳入法制化、规范化轨道，依法实施监管。

三个《办法》的主要内容体现在以下六个方面，即“一个定位、四个机制、一个强化”。首先，要明确坚持以发展为导向，以政策为导向，以国家信用为依托，以国家战略为重点，服务于经济社会发展的重点领域和薄弱环节。开发银行注重中长期投融资作用，加大对经济社会重点领域和薄弱环节的支持力度；进出口银行重点支持对外贸易和经济发展、对外开放、国际合作和“走出去”；农业发展银行主要服务于保障国家粮食安全、消除贫困、实施农村振兴战略、推进农业和农村现代化、完善农村基础设施建设；二是建立资本约束机制；三是建立良好的公司治理机制；四是完善内部控制机制；五是完善激励约束机制；第六，加强依法监管。

此外，《办法》还有五个特点，即“三个突出、一个重点、一个维护”。首先，突出发展和政策金融的特点。它充分体现了开发银行和政策性银行在市场定位、业务范围和支持领域的特殊功能。二是突出问题导向。根据三家银行经营管理中的关键环节和薄弱环节，提出监管要求。三是全面性，涵盖三大银行经营管理和审慎监管的主要方面。第四，强调市场化运作。明确三家银行应实行市场化运作，在公司治理、内部控制、风险管理、激励约束等方面遵循银行运作的一般规则和监管要求。第五，保持凝聚力。三个办法在反映三家银行差异的同时，应注意与现有监管法律法规的有机联系。

中国证券报:从监管者的角度来看，未来监管的重点是什么？

周敏圆:银监会主要关注六个方面:第一个任务是确保三家银行定位准确，不偏离机制和制度的“轨道”。严格坚持发展导向和政策性金融，坚持以发展和政策性业务为主体。同时，实行业务范围动态调整机制。每三年或必要时对业务发展进行评估，制定业务范围和业务分工的调整计划，并按规定履行相关程序，确保业务发展符合发展和政策性金融导向。

二是围绕《办法》的实施，三家银行要抓紧“两会一层”治理结构的建设和外派监事会制度的完善。目前，进出口银行和农业发展银行已实行外部监事会制度，发展银行内部监事会将调整为外部监事会。监事会由国务院根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》任命和派出，依法履行职责。充分发挥部委主任在董事会中的作用。部委领导是三大银行公司治理的制度安排，是完善三大银行公司治理机制的重要举措。要密切关注与相关部委的合作，完成主任的任命，充分发挥部委主任的重要作用。

第三，这三家银行必须“训练它们的内部力量”，而这个体系不应该仅仅停留在墙上。要加强对分支机构和人员的管理，督促各级员工认真执行规章制度，加强对基层机构内部控制制度执行情况的监督检查，提高内部控制的有效性。

四是围绕《办法》和银监会相关审慎管理规定，针对各行风险特点和风险管理薄弱环节，建立垂直、独立的风险管理框架。此外，要突出重点领域的风险管控，以三大银行的信贷业务为主。要突出信贷风险，明确风险管控重点，巩固信贷资产质量。国家开发银行和进出口银行海外业务占比较高，要认真落实银监会关于加强银行机构海外业务风险管理、规范银行服务企业海外风险防控的监管要求，加强国家风险、合规风险和海外贷款风险控制。

第五，资本约束机制建设是三大银行改革的核心内容之一。建立和完善以资本充足率为核心的资本约束机制，确保资本能够充分抵御各种风险。有必要建立一个动态的、可持续的、内生资本积累与外生资本补充相结合的资本补充机制。根据各行业务发展战略、风险状况和资本监管要求，制定有效的资本规划和资本充足率管理计划。根据资本计划合理确定业务发展的规模和速度，确保资本水平持续满足监管要求。

六是以服务国家战略、实现可持续发展为导向，以政策性业务为原则，探索符合自身业务特点的激励约束机制，合理设定绩效考核指标，强化内部问责机制，严格追究违法违规直接责任人和相关管理人员的责任。同时，监管部门还将依法实施行政处罚。

中国证券报:监管部门加强监管的具体安排是什么？

周敏圆:三个《办法》是监管三家银行的基本措施。下一步，我们将继续梳理现行法律法规，开始研究制定符合发展和政策性金融特点的相关监管规定，包括资本监管、风险监管和内部控制。这是一个系统工程，将逐步得到补充和完善，逐步形成一个完整的发展和政策性金融监管体系。

加强日常监管工作主要有三个方面:一是按照党中央、国务院关于分散化和分散化的要求，准入更加公开透明，引导三家银行根据职能特点优化机构布局，充分发挥发展性和政策性金融功能。二是继续加强对公司治理、风险管理、内部控制、资本管理、经营活动和风险状况的现场检查和监督，及时发现不足和薄弱环节，纠正违法违规行为；第三，加强监督问责和处罚。对违反本办法及相关监管法律法规的行为，银监会及其派出机构将依法采取审慎监管措施，实施行政处罚，并将涉嫌犯罪移送司法机关处理。强监管、重罚是下一步监管工作的基调。开发银行和政策性银行应站在银行业合规管理和风险控制的前沿。

推进深化改革，实现科学发展

中国证券报:三大银行如何理解和评价《办法》？

蔡东:《中国发展银行监督管理办法》是银监会落实党中央、国务院决策部署，深化金融监管体制改革的重要举措。这是中国第一部针对开发性金融机构的监管法规。《办法》的制定和发布对我国金融业的改革和发展产生了深远的影响。

首先，《办法》贯彻了党的十九大深化金融体制改革的精神和要求，引导CDB进一步深化改革，有利于构建我国发展金融、政策金融和商业金融互补差异化发展的多层次金融体系。

第二,《办法》弥补了空发展金融监管体系的不足，完善了监管体系，有助于进一步增强监管的科学性和有效性。《办法》的颁布解决了CDB监管法规滞后于业务发展的长期现实问题，实现了银监会对开发性金融机构监管的法律依据，也为CDB依法经营提供了依据。

第三，《办法》充分借鉴了国际发展金融监管的成功经验，体现了全球视角，有利于我国发展金融与国际先进同行的融合。

第四，《办法》提出了经过多年实践检验行之有效、对CDB发展具有重要指导意义的理念、方法、经验和措施，向世界展示了具有中国特色的金融创新和发展模式，为发展金融提供了中国方案，提升了中国参与全球金融治理的能力和影响力。

袁·:近年来，进出口银行始终坚持稳中求进的总方针。总体发展趋势良好，资产规模逐年扩大，内部管理能力逐步提高，面向实体经济的政策性金融服务质量和水平不断提高。然而，随着国内外经济金融环境的变化，进出口银行的业务结构和风险特征也呈现出新的变化。

《办法》的颁布，旨在推动政策性金融机构依法经营，在新形势下稳健发展。这不仅是完善银行业审慎监管体系的重要举措，也是政策性金融机构改革任务的具体实施。

构建资本约束机制是政策性银行改革的核心内容。《办法》对资本管理的监管要求符合《商业银行资本管理办法(试行)》，符合我国金融监管改革的总体趋势。《办法》提出要建立健全资本约束机制，通过明确资本管理目标和评价机制，为资本管理提供更专业的指导，有利于进一步发挥资本管理在提高业务发展质量和效率方面的作用。

同时，《办法》明确了资本充足率的监管要求，这也将强烈要求我们加强自身能力建设，提高资本管理水平，节约资本占用，增强资本积累和抗风险能力。今后，我们将根据监管要求，继续加强以资本为核心的经营管理体系建设，努力降低负债成本，提高资产收益，提高管理效益，探索政策性银行发展新途径，更好地服务国家战略，实现金融和资本的可持续性。

朱元阳:《办法》的颁布，是推进政策性银行改革实施的重大成果，是推进农业发展银行改革发展、开启新时代新征程的里程碑。

首先，它标志着政策性银行立法进程的关键一步，解决了政策性银行法律法规相对滞后的问题，迫切需要专门统一的法律法规对其进行规范、调整和引导，从而弥补了政策性银行监管体系的不足。

其次，构建符合农业发展银行特点的监管体系。这一次，银监会对农业发展银行制定了单独的监督管理办法，突出了职能监督和行为监督。它不仅涉及商业银行的一般监管，而且实际上考虑了农业发展银行的业务特点和管理实践，既突出了政策性银行的特殊性，又体现了银行经营管理的一般性。从概念到规则，从建筑设计到路径实现，系统的制度安排是全方位的。从根本上解决了组织定位、运行模式、内部控制和公司治理等方面的长期问题，提高了监管的针对性和有效性，为农业发展银行的安全稳定运行提供了法律保障。

三是为推进农业政策性银行现代化提供了基本的合规性和制度保障。《办法》涵盖了农业发展银行管理和审慎监管的主要方面，对规范和引导农业发展银行改革和发展具有重要意义，有利于农业发展银行坚持政策性金融立场，充分发挥政策性金融的独特作用，充分服务国家战略，与商业金融紧密合作，形成支持农业的合力，进一步发挥其在农村金融体系中的主体和骨干作用。

加快《办法》实施提高管理水平

中国证券报:关于公司治理和内部控制，CDB在下一步有什么具体的想法和计划？

蔡东:健全的公司治理机制和内部控制机制是金融机构稳健发展的前提和基础。一方面，进一步完善CDB的公司治理。多年来，CDB坚持“搞好党建、办好银行、支持发展”的原则，率先将党建工作写入中层管理金融机构章程，积极构建符合发展型金融机构特点的法人治理结构。

下一步，CDB将认真落实《办法》，进一步完善公司治理机制，提升公司治理水平。一是坚决贯彻两个“一致”要求，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，探索和完善中国特色的现代国有金融企业制度。二是根据发展型金融机构的特点，进一步完善“党委领导、董事会战略决策、监事会依法监督、管理层授权经营”的公司治理结构，构建决策科学、执行力强、监督有效的公司治理机制。第三，积极探索有效途径，加强与部委领导的沟通与联系，充分发挥部委领导在重大决策中的协调与配合作用。第四，按照《办法》关于“建立决策科学、实施有力、监督有效的公司治理机制”的要求，加强规章制度建设，修订完善CDB公司治理内部管理制度。第五，研究起草董事会对高级管理层的授权制度和方案，明确授权范围、授权限额和责任要求，提高决策效率。六是支持监事会依法开展监督工作，为监事会履行职责创造条件，建立有效沟通机制，提供良好服务保障。

另一方面，进一步加强内部控制建设。长期以来，CDB结合监管要求和全行实际情况，建立了完善的内部控制管理体系、内部控制制度和监督评价机制。根据《办法》的要求，CDB将不断完善与发展金融相适应的内部控制制度，以更好地确保其稳定运行。首先，提高全体员工的合规意识；二是建立健全内部控制和监督评价体系；三是建立和完善内部控制信息系统；第四，进一步完善内部审计制度。

中国证券报:进出口银行对风险管理和激励约束有什么想法和计划？工作的哪些方面需要进一步改进？

袁:在风险管理方面，《办法》结合进出口银行实际，进一步明确和细化了风险管理要求。今后，我们将坚持稳中求进的总体原则，继续完善适合政策性金融机构业务特点的风险管理模式，构建功能定位、风险状况、业务规模和复杂程度相匹配的综合风险管理体系。

结合海外业务比重较高的情况，进出口银行一直致力于完善国家风险管理体系建设，注重服务国家战略，在实施“一带一路”等战略中发挥重要作用。截至第三季度末，海外业务覆盖六大洲126个国家和地区，海外业务本外币余额超过1万亿元，占全部业务的三分之一以上，海外业务在所有业务中处于同业领先地位。

经过多年努力，以管理体系为基础，以风险评估、风险评级为起点，以限额和分类管理为核心，以压力测试和国别风险减值损失评估为补充，以培训和资格管理为保障，基本建立起具有进出口银行特色的国别风险管理体系。《办法》不仅规定了风险管理的总体框架和原则，还根据进出口银行的战略定位和业务特点，提出了建立国家风险管理体系的具体要求，有利于进一步提高风险防范的针对性和专业化管理水平。今后，我们将认真落实监管要求，继续完善国别风险管理机制，采取多种措施，全面有效识别、计量、监控和控制海外业务承担的国别风险，不断提高国别风险管理能力。

在激励约束方面，根据《办法》的相关要求，积极推进激励约束机制建设和优化，坚持改革导向，以资本为中心，服务战略，突出特色，精简指标，突出重点，提供积极激励，发挥潜力。通过建立有效的激励约束机制，进出口银行将着力提高发展质量和经营效率，以风险防控为底线，不断加大对实体经济、国家战略、供给侧结构改革等的支持力度。，并充分发挥政策作用。金融机构组成、引导和反周期调整；继续推进以资本为中心的经营管理体系和以客户为中心的服务管理体系建设，不断提高合规管理能力和金融服务水平，加快建设现代政策性金融企业。

《中国证券报》:在加强党的领导和资本约束机制方面，农业发展银行下一步的具体工作安排是什么？

朱元阳:坚持党的建设的指导，进一步推进党的全面从严治党。中国银行业监督管理委员会发布的《办法》还强调，农业发展银行党委要发挥领导核心作用，把握方向，管理大局，确保落实，确保党和国家的方针、政策和重大部署落到实处，把党的领导融入公司治理的各个环节。坚决贯彻党的十九大精神和本办法的要求。我们必须坚定不移地坚持党的领导，加强党的建设，坚持农业发展银行改革和发展的“根”和“魂”。突出政治标准，努力建设一支讲政治、懂金融、懂农业、爱农村、爱农民的农业政策性金融队伍。巩固基层党建组织，把全系统2970个党支部建成坚强的战斗堡垒。锲而不舍地纠正纪律，不放松，不停止，不重新开始，坚持不懈地加强作风建设，严肃处理违反纪律和纪律的行为，让党员干部知道恐惧，存恐惧，守住底线，用新的作风开创新局面。

此外，农业发展银行坚持银行经营的一般规则，建立以资本充足率为核心的约束机制。《办法》设立了资本管理专章，要求农业发展银行建立以资本充足率为核心的资本约束机制，制定资本规划，完善内部资本评估和动态资本补充机制。

目前，农业发展银行资本仍存在较大缺口，资本充足率较低，注资压力较大。对此，农业发展银行将积极适应资本监管政策和宏观审慎评估要求，建立科学的资本充足率约束机制。

从外部来看，希望财政部等相关单位尽快研究制定农业发展银行资本补充计划，通过金融资本注入的方式进行外部补充，使农业发展银行资本充足率符合监管要求，避免因不符合规定而限制农业发展银行履行服务国家战略的职责。

在内部，农业发展银行将做好业务管理，通过转移利润增加资本和发行资本补充工具来补充内源资本。同时，我们正在研究制定中长期资本管理规划，建立完善的内部资本充足评估机制，将内部资本充足评估结果作为资本预算和配置、信贷决策和战略规划的重要依据，通过建立经济资本风险回报约束机制，充分发挥资本约束机制在引导业务发展中的作用，实现规模、质量和效率的统一，有效引导各行各业提高资源配置效率。