运用整体性理论完善外汇管理

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近年来，外汇管理部门加快了行政分权和政府职能转变，提高了贸易投资便利化水平，进一步创新了外汇管理方式，强调跨部门联合监管，提高了外汇管理的有效性。然而，目前外汇管理的联合监管还处于起步阶段，如何完善联合监管，形成联合政策，防范跨境资本流动风险，需要进一步探索。目前，公共行政领域最前沿的整体治理理论旨在解决政府各部门在提供公共服务中存在的行政壁垒，为20世纪90年代以来西方国家的整体改革提供理论指导，对外汇管理的跨部门联合监管具有借鉴意义。本文拟运用整体理论重新审视外汇管理的跨部门联合监管，并结合欧盟等国家的实践提出一些改进建议。

从整体治理视角审视外汇管理联合监管

20世纪70年代，西方政府倡导的新公共管理改革由于忽视跨部门合作而导致政府的分散化和分权化，无法有效解决跨部门和跨职能的公共问题。整体治理主张通过制度化实现各机构之间的沟通和协调，并为其各自为政开出药方。整体治理是指政府机构通过充分沟通和合作实现有效协调和整合，政策目标一致，政策执行手段相互强化，实现无缝合作的治理行为。这一理论在英国、美国、加拿大、澳大利亚等国家受到广泛关注，并被应用于政府治理改革。

中国外汇管理变得越来越便捷，企业违规行为变得越来越复杂和隐蔽，这加剧了监管挑战。虚假交易、贸易洗钱和地下银行等非法跨境资本活动通常具有外汇交易范围之外的非法动机，如逃税和洗钱。如果涉外经济管理部门片面强调对各自执法领域的监督，将无助于从根本上解决问题。为了有效维护国家金融安全和经济健康发展，提高监管效率，形成监管合力，外汇局提出实施联合监管。整体治理理论与联合监管理念相吻合，对完善外汇管理跨部门联合监管具有一定的指导意义。

从政策目标、组织模式和协调程度三个方面梳理了外汇管理联合监管的现状和难点。

(a)政策目标:从“政策合作”到“政策协调”。整体治理的政策目标从低到高分为三个层次:“政策合作”、“政策协调”和“政策整合”。部门间的政策合作在于更好地实现各自的目标，政策协调的目的在于目标之间的相互促进，政策整合的目的在于确立共同的目标。政策目标之间有不同程度的协同作用，但价值没有差别。

外汇管理联合监管涉及海关、税务、商务等涉外经济管理部门。虽然各部门的政策目标各有侧重，但由于监管服务对象的重叠和业务环节的联系，信息共享和联合监管不仅有利于各自职责的履行，还能增强彼此的政策效果。例如，出口外汇管理部门收不到外汇，收到的外汇企业信息较少，这是税务部门检查非法退税和偷税漏税的重要线索，有助于税务部门更好地履行税收征管职责；税务部门的预扣税、退税等措施是外汇局督促企业及时收汇的有力外部手段。海关打击虚假贸易，从源头上遏制出口，将有助于外汇管理部门实现维持国际收支平衡的政策目标。外汇管理的联合监管将部门间的政策合作提升到政策协调。

(二)组织模式:“有机团结”与“机械合并”。实际运作的协调和组织结构的整合是整体治理的两个核心手段。在英国的整体治理改革中，由于缺乏真正的合作，许多通过整合形成的新机构在管理上失败了。联合监管应建立灵活的整体运行机制，实现部门间的“有机团结”，而不是“机械整合”。

在现行的机构设置下，外汇管理联合监管采用协调模式，实现部门和人员之间良好的相互合作和积极配合的关系。依靠灵活、包容的协调手段，如与海关和税务部门签署《实施信息共享和联合监管合作机制框架协议》、《促进信息共享和实施联合监管合作备忘录》，明确具体合作领域和责任分工，更好地预防和打击走私、骗取出口退税、规避外汇欺诈等非法活动。

(三)协调度:主动探索的初始阶段。整体治理的演变有五个阶段:自力更生、共享信息、共享资源、共享工作和分担责任。目前，各部门只共享部分信息和工作，整合程度较低。联合监管仍处于起步阶段。同时，由于缺乏工作指引，联合监管备忘录的具体内容尚未公开，地方层面对信息安全存在一定的担忧，联合监管的方式和效果也存在差异。

借鉴整体治理实践，完善外汇管理联合监管

西方国家在信息交流与协调方面的治理改革实践，为我国外汇管理联合监管提供了有益的借鉴。

(一)加强信息交流和相互认可监督。英国税务海关总署和贸易部、粮食和农业部等机构实现了贸易企业数据的信息交换；美国的国际贸易数据系统itds整合了相关机构近30个核心贸易数据要素。中国外汇管理局与海关建立了进出口报关数据的实时传输，并与税务机关建立了日常信息交流机制。下一步，应进一步扩大信息交流的范围，明确信息交流的权限，在现有合作框架下加强数据质量的维护。提高外部数据的利用率，及时反馈数据应用结果，提高数据源机构的重用价值。深化监管互认，建立涉外企业综合信用数据库，整合海关、外汇、税务等评级体系，根据不同监管目标形成权重科学的企业综合得分。

(2)构建基于单一窗口的大数据平台。信息技术是推动发达国家政府治理改革的重要因素。欧盟税收与海关现代化改革合作依托欧洲传统信息系统，将税收与海关信息互动平台ecnts与电子退税系统相结合，形成“超级税收”与“超级海关”的一体化数据共享平台。另一个例子是荷兰税务和海关联合开发的多方审计系统，实现了对跨境贸易企业的联合审计。

中国的单一窗口将海关、港口等资源整合到货物流类别中，在某些领域还增加了出口退税功能。今后，在此基础上，我们可以研究海关、税务、工商、外汇等数据共享平台。整合企业的通关、利润、纳税、外汇收付等各种信息，消除数据孤岛，利用大数据加强对市场参与者的服务和监管。

(3)不断优化沟通协调机制。欧盟海关和税务当局开展了有效和多样的行政合作，例如在其日常工作中定期举办研讨会、工作访问和培训。外汇管理联合监管应建立在沟通协调机制的基础上，在实践中不断探索。一是召开信息交流会，交流政策，交流案例，明确阶段监管重点；二是加强部门间人员交流，培养互操作人才；三是梳理各地区联合监管的经验，提高联合监管水平。