国家文物局：精准施策 激发非国有博物馆发展活力

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中国经济网编辑:近日，国家文物局发布了《关于进一步促进非国有博物馆发展的意见》(以下简称《意见》)，从加快现代博物馆体系建设、提高博物馆经营质量和完善配套政策三个方面提出了具体的指导意见。为什么国家要大力推进非国有博物馆的发展？非国有博物馆发展中的问题和困难？本次发布的《意见》中有哪些新措施？国家文物局将采取哪些具体措施来确保《意见》的实施？近日，国家文物局副局长管强在回答记者提问时作出了回应。

记者:为什么国家要大力推进非国有博物馆的发展？

管强:非国有博物馆的集中出现，是中国经济社会持续稳定发展到一定阶段的必然结果，是文化领域改革和发展的重要成果，也反映了民间收藏从“私人收藏”到“社会共享”的文化自觉和境界提升。

首先，促进非国有博物馆的发展有利于优化中国的博物馆体系，填补空白范畴。近年来，中国非国有博物馆日益成为中国博物馆体系的重要组成部分，主要集中在两个方面:数量的快速增长和水平的不断提高。自2013年以来，非国有博物馆的增长速度超过了国有博物馆，其在中国博物馆体系中的比重不断扩大。截至2016年底，中国正式注册的非国有博物馆有1297家，占中国博物馆总数(4873家)的26.6%。11家非国有博物馆被评为国家一、二、三级博物馆(共725家)，其中国家一级博物馆1家，国家二级博物馆1家，三级博物馆9家。涌现出一批具有行业影响力的非国有博物馆代表，如Xi大唐西施博物馆、剑川博物馆、观富博物馆、上海玻璃博物馆等。此外，一些非国有博物馆的藏品也形成了自己的内容特色，从民间非物质文化遗产如中药、木雕、石雕、织锦刺绣、皮影戏、印染，到带有时代感的日用品如钟表眼镜、锁和剪刀、农业机械和工具、旧相机、茶具和茶具、徽章和证件、邮品和货币，这些都可以成为非国有博物馆的收藏主题，填满了中国的许多博物馆。

其次，促进非国有博物馆的发展有利于丰富公共文化服务的供给模式，构建和完善现代公共文化服务体系。博物馆作为文化艺术领域向社会提供公共文化服务的主要阵地，其公共文化服务产品是基于馆藏的展览和社会教育活动，具有真实、客观、生动的双重特征，这是其他公共文化服务机构无法比拟的优势。非国有博物馆提供的独特、灵活、多样的展览和活动极大地丰富了博物馆的公共文化服务产品体系。一方面，人们的精神文化需求日益增长和多样化；另一方面，社会力量越来越积极地提供公共文化服务。为了实现文化需求与文化供给的有效衔接，国家近年来出台了许多法律、法规和政策文件，如《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，支持和鼓励社会力量充分发挥作用，丰富公共文化服务的多元化供给。2016年，国务院发布《关于进一步加强文物工作的指导意见》，明确鼓励社会力量参与文物保护。推动非国有博物馆发展是国家文物局吸引社会力量参与博物馆领域公共文化服务建设的重要举措。

第三，促进非国有博物馆的发展，有利于激发社会活力，保护和传承中国优秀传统文化。近年来，社会资本参与文物保护特别是民间收藏的热情日益高涨，反映了有识之士对文物保护和传承的文化意识和社会责任。如今，越来越多的民间收藏者通过举办非国有博物馆，将其个人收藏转化为博物馆法人财产，这对于提高公众的文物保护意识，促进文物的合理利用，保护和传承中国优秀传统具有重要意义，应该得到高度肯定和积极支持。

记者:您能具体谈谈非国有博物馆发展中存在的问题和困难吗？

管强:虽然非国有博物馆发展迅速，但根据国家文物局近年来对非国有博物馆的调查和评价，其发展仍处于探索阶段，存在的问题主要集中在以下三个方面:

一是内部管理不规范。主要体现在:

首先，一些非国有博物馆尚未依法办理民办非企业法人设立登记手续。有两种违法行为:一种是未依法注册，是非法人实体；一是经工商部门注册为企业法人。上述两种情况都不能被称为真正意义上的非国有博物馆。

二是资产管理不规范，制度不完善。根据国家文物局2014年对非国有博物馆经营情况的评估，参与评估的674家非国有博物馆中，有74%未完成法人产权确认手续，藏品未正式备案，但实际上是主办方的个人财产；50%没有建立资产管理制度，超过35%不能按照民政部门对民办非企业法人的要求进行定期审计。当然，一些非国有博物馆做得更好。如Xi大唐西市博物馆始终坚持开放前后查阅国有博物馆档案，登记博物馆藏品并报Xi文物局备案；博物馆组织者吕建中先生还与大唐西施博物馆签订了捐赠协议，明确捐赠藏品归博物馆所有，并通过上述方式完成了藏品中文物的法人财产权确认和规范化管理。

第三，公司治理结构不完善，理事会制度没有真正建立起来。近年来，国家文物局发布了《关于建立非国有博物馆的指导意见》和《非国有博物馆章程示范文本》，对以理事会制度为核心的非国有博物馆法人治理结构提出了特殊要求。但是，在实践中，大多数非国有博物馆并没有真正建立起以理事会制度为核心的法人治理结构，有的没有按照章程建立理事会，有的即使建立了理事会，也只是名存实亡，没有真正发挥作用。

第四，定位和征收政策不明确。目前，非国有博物馆的系统构成相对简单。从主办者的角度来看，个人投资的非国有博物馆占总数的四分之三以上，而企业、事业单位和社会团体设立的非国有博物馆仅占少数。个人举办的非国有博物馆大多与国有博物馆同质，缺乏互补意识，影响了自身的发展和布局。据统计，70%以上的人主要收藏“古董”，不到30%的人把“今天收藏，明天收藏”作为自己的收藏理念。剑川博物馆抢救性收藏的经验值得借鉴。博物馆致力于打捞收集中国经济和社会发展变化的实物证据。2008年汶川大地震发生后，博物馆赴灾区收集了数万件地震文物，其中包括“震后第一艘救援突击船抵达映秀”等7件国家一级文物。

第五，收藏品的真实性和来源合法性令人担忧。近年来，非国有博物馆藏品的真实性日益突出。在2013年非国有博物馆标准化建设评估中，“有鉴定证书的藏品真实可靠”得分仅为54.9分(100%)，未通过。鸡堡寨博物馆事件、西丰县鹿城博物馆事件和深圳龙胜博物馆事件引起了社会的广泛关注，并造成了不良影响。此外，虽然中国法律明确禁止私人收藏和出售出土文物，但一些私人收藏者在非国有博物馆中确实收藏了疑似出土文物，很难提供合法来源的有效证明。2013年，在《非国有博物馆标准化建设评估报告》中，“馆藏资源合法、博物馆权属清晰”的得分为58.9分(100%)，也是不及格。

第二，服务效率不好。主要表现在:

首先，展览水平需要进一步提高。展览的传播效果不佳，主要集中在“精品文物展”上，简单罗列文物，缺乏对展品和系列的解读以及相关知识的解读，有些甚至是虚构历史，缺乏科学精神。有些展览充满了假货，假装真实，误导观众。展会更新频率低，临时展会少，很难经常看到和更新。

其次，博物馆的教育功能没有得到重视。在教育机构和人员的设置、博物馆教育资源的分析、教育课程和活动的规划与实施、与学校的有效联系等方面还存在许多不足。教育功能还有待开发。上海玻璃博物馆是非国有博物馆教育活动的典型代表。博物馆的“家长和孩子玻璃与玻璃工作室”、“玻璃与玻璃实验室”等教育活动形成了博物馆教育活动的品牌。同时，博物馆通过门票和教育活动基本实现了收支平衡。

第三，融入公共生活是不够的。一些非国有博物馆缺乏对公众需求的了解，尤其是周边社区居民的需求，存在“自娱自乐”和“自娱自乐”的情况。提供的公共服务产品相对简单，公共文化服务的效率没有得到充分挖掘。

第三，持续经营有困难。

一方面，非国有博物馆尚未实现良性运行。据不完全统计，目前，近一半的非国有博物馆资产完全依赖于组织者的投入。博物馆自身造血功能不足，长期依赖甚至依赖组织者，无法实现自我管理和自主经营，公司治理结构无法有效运行。

另一方面，一些现有的支持政策没有得到执行。2010年，《七部门意见》明确要求各地切实解决民办博物馆的场地和经费保障问题，但各地落实情况不一。与国有博物馆相比，许多非国有博物馆享受不到公益性机构的土地和税收优惠，电、水、气和暖气的价格也要按照当地居民的标准。根据国家文物局与省级文物局的沟通，土地难的主要原因是:一是地方政府及相关部门认识不足，执行不力。一些省份报告说，由于相关部门没有发布操作规则，因此难以实施。其次，许多非国有博物馆不知道相关政策。例如，根据财政部的说法

《国家税务总局关于非营利组织免税资格认定和管理有关问题的通知》规定，非营利组织免税资格的认定需向本级税务部门提出申请(在省级民政部门登记的，向省级税务部门提出申请；如果在市、县注册，向市、县税务部门提出申请)，但许多非国有博物馆不了解相关政策，没有完成非营利组织的免税资格，因此不能享受相关免税政策。此外，一些非国有博物馆组织者没有将博物馆经营与企业经营分开，这也是政策难以到位的原因之一。

记者:与2010年7个部门的意见相比，这次发布的意见有哪些新举措？

管强:近年来，国家文物局通过规范准入管理、实施对口支援、开展运行评估、加强人员培训等一系列措施，鼓励和支持非国有博物馆的建设和发展。特别是在2010年，国家文物局会同民政部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、文化部和国家税务总局联合发布了《关于促进民办博物馆发展的意见》，从明确地位、优越环境和推进标准化三个方面为非国有博物馆的发展提供了强有力的政策支持。该文件在福建省、山东省、北京市朝阳区、南京市、苏州市、洛阳市、开封市、Xi市、成都市等地积极实施，并出台了促进非国有博物馆发展的地方文件；广东、上海、宁波等地设立了非国有博物馆发展专项补助资金，对非国有博物馆的发展起到了积极的推动作用。

这一次，再次发布《意见》，以应对政策环境和社会需求的新变化，并进一步推动现有政策的实施。从7年前的《关于促进民办博物馆发展的9个意见》到现在的《关于进一步促进民办博物馆发展的16个意见》，这不仅是数量上的变化，也是新形势下民办博物馆发展的新方向、新规划、新布局。主要体现在以下八个方面:

一是名称和定义的改变。2015年，《博物馆条例》颁布实施，以前“民办博物馆”的提法统一称为“非国有博物馆”，明确界定为“利用或者主要利用非国有资产设立并经登记管理机关依法登记的非营利性组织”。

这些在本《意见》中有明确的表述。此外，《博物馆条例》为非国有博物馆的设立、变更、终止、管理和服务提供了优越的法律依据，相关要求也贯穿于《意见》之中。

第二，角色和定位的变化。随着2016年和2017年《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国民法通则》的颁布实施，非国有博物馆的角色定位发生了变化，职能和功能也有所拓展。当代非国有博物馆不仅是文物收藏和保存机构，还具有公共文化服务机构和非营利组织等多重身份。本意见根据新颁布的上位法中“公共文化服务机构”和“非营利法人”的最新要求，对非国有博物馆提出了新的规范性意见。如果明确非国有博物馆是重要的公共文化服务机构，就应该坚持正确的办馆方向，始终以人为本，坚持社会主义先进文化的前进方向，继承中国优秀传统文化，弘扬社会主义核心价值观。明确非国有博物馆作为非营利性法人，应严格依法管理，建立健全理事会制度，落实法人财产权，完善退出机制。特别是，其剩余财产不应分配，只能用于公益目的，终止的藏品应优先转移到具有相同或类似目的的博物馆(根据《民法通则》第三章的相关规定)。

第三，对收藏品的收集和管理的要求更加明确。例如，藏品的登记和确认、加强对藏品活动的指导、藏品的归档和归档以及数据库的建设都在本意见中提出了新的明确要求，特别是通过提供鉴定服务、优先提供藏品管理和保护修复方面的人员和技术支持等。，引导和鼓励非国有博物馆按照博物馆专业标准进一步规范藏品管理。

第四，在完善支持政策时，要更加突出差别化支持。《意见》明确了国家引导非国有博物馆发展的方向和重点。例如，明确规定非国有博物馆应纳入博物馆质量评估体系。对于被评为国家一、二、三级的非国有博物馆，特别是运营评估结果优秀的博物馆，以及能够填补空白区博物馆类别、体现行业特色或地域特色、体现民族(民间)文化的非国有特色博物馆，免费开放补贴、专项资金安排，对于新成立的有实际需要的非国有博物馆，完善备案和培育机制，组织专家进行业务指导；对已建成并合格的非国有博物馆，探索建立“博物馆通讯员”制度，并根据需要向非国有博物馆派出国有博物馆专业技术人员，帮助提高藏品鉴定、保护与修复、展览策划等专业水平。

第五，鼓励各地加强制度和制度创新，探索多学科合作办馆。例如，明确提出完善政府购买服务机制，探索非国有博物馆领域政府与社会资本(ppp)合作模式创新，鼓励有条件的地方探索县级新建博物馆多主体合作模式。在不改变国有藏品所有权属性和博物馆建筑用地性质的前提下，允许符合条件的社会力量参与博物馆基础设施建设和运营管理，依法提供专业服务，有效发挥社会力量在资源、技术和收藏方面的优势，成为国有博物馆。

第六，鼓励非国有博物馆拓宽融资渠道，增强造血能力。2016年颁布的《中华人民共和国慈善法》、国务院办公厅转发的《文化部等部门关于推进文物单位文化创意产品发展若干意见的通知》等法规和文件，为非国有博物馆多渠道筹集发展资金提供了新思路。在与民政部、文化部等相关部门沟通的基础上，我们在本《意见》中提出建议，支持非国有博物馆依法被认定为慈善组织，接受社会捐赠，获得公开募捐资格或发起成立基金会，并享有相应的权利和义务；支持非国有博物馆开发文化创意产品，申请文化产业发展相关金融支持，享受相关优惠政策。

第七，首次提出在非国有博物馆领域探索建立信息披露和信用档案制度。显然，非国有博物馆应每年公布其年度报告，各级文物部门应将信息公开制度的建立纳入评估指标。探索建立以博物馆行业组织为主导的非国有博物馆信用档案体系，特别是加强失信信息记录和接受行政处罚。

第八，积极推进现行政策的实施。这一《意见》不仅完善和补充了七部门2010年的意见，而且明确和推进了原有的相关措施，明确要求各地落实“最后一公里”政策。下一步，国家文物局将对各地实施情况进行调研和指导，对创新措施扎实、实施效果显著的地区进行经验总结和宣传。

记者:国家文物局下一步将采取什么具体措施来确保《意见》的落实？

管强:做好《意见》的贯彻落实工作，是国家文物局和地方文物主管部门当前和今后的一项重要任务。下一步，国家文物局将重点从以下三个方面推进相关工作:

一是做好非国有博物馆藏品的确认和登记工作。通过签订捐赠协议，引导省级文物主管部门探索并逐步完成非国有博物馆藏品的登记确认工作。在此基础上，根据国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》，依托第一次全国可移动文物普查(以下简称“一个普查”)的现有成果和平台，借鉴“一个普查”的登记程序和标准，将非国有博物馆纳入全国文物登记体系，逐步完成非国有博物馆的收藏登记工作。

其次，要充分发挥博物馆行业组织的作用。指导中国博物馆协会加强非国有博物馆专业委员会建设，充分发挥专业委员会在平台建设、资源整合和馆际交流合作中的积极作用。

第三，要加强工作监督。要加强对《意见》执行情况的监督，在基层开展调查研究，及时解决《意见》执行中的新情况、新问题。