天风固收：为什么要以政府购买服务变相融资？

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来源:固体箱法；摘要:孙彬彬队

摘要:地方政府以政府购买服务的名义变相融资，根源在于财权与事权不匹配导致的财政能力不足。政府采购项目和ppp这两种法律形式不能完全满足地方政府的基础设施需求。政府采购服务相关法律法规的不完善为地方政府非法变相融资提供了空操作空间。

5月28日，财政部下发了《关于坚决制止地方以政府购买服务为名非法融资的通知》(蔡羽[2017]87号，以下简称87号文件)，进一步规范了地方政府非法融资行为。本文阐述了与政府购买服务非法融资相关的一些基本问题。

什么是政府采购服务？

《政府购买服务管理办法(暂行)》将政府购买服务定义为充分发挥市场机制的作用，将政府直接提供的部分公共服务和政府需要的服务按照一定的方式和程序移交给符合条件的社会力量和机构，政府根据合同向其支付费用。

政府购买服务的引入呼应了公共机构的改革，旨在理顺政府与公共机构的关系。通过去行政化改革，公共机构已成为独立承担公共产品生产的企业或社会组织；通过购买服务，政府从支持人民转变为支持人民，财政资金的使用效率得到提高。

什么是标准的政府采购服务？

《中华人民共和国政府采购法》(2014年修订)(以下简称《政府采购法》)将政府采购分为三类:货物、项目和服务。货物是指各种形式和类型的货物，包括原材料、燃料、设备、产品等。土地、建筑物和无形资产属于商品。工程是指建设项目，包括新建、改建、扩建、装修、拆除和修缮建筑物和构筑物。服务是指除货物和项目以外的其他政府采购对象，包括政府自身需要的服务和政府向公众提供的公共服务。

第87号文件阐明，政府服务采购完全受《政府采购法》的约束。因此，政府服务采购应该属于政府采购服务。政府服务采购的范围仅限于货物和建设项目以外的采购对象，只涉及公共服务，如城市规划设计、环境评估等。道路、机场等建设项目应属于政府采购项目，不能纳入政府采购服务范围。

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在主体关系中，企业作为供应商应该在市场中运作，其融资行为与政府无关。如果政府购买服务是合法的，那么供应商在政府购买服务协议中以政府支付的方式向金融机构融资也不违法，这是一种正常的企业融资行为。实际上，一些违规行为是服务协议本身违反了规定，但仍从金融机构筹集资金。

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在预算管理中，我们应该遵循先预算后购买的原则，如果年度预算中没有安排资金，政府就不应该购买服务。同时，应与中期财务规划相衔接，服务期应限制在三年以内。事实上，根据《政府采购法》及其实施条例，所有政府采购(货物、项目和服务)都应符合上述要求。

政府购买服务如何进行变相融资？

地方政府通过购买服务进行变相融资，实质上是隐性增加政府债务。目前的违规行为大致可以归纳为两种类型:一种是利用虚假的政府购买服务协议从融资平台购买服务而不进行预算，然后平台会利用协议中的政府应收账款向金融机构融资；二是项目一次性完成，但预算中只包含当年实际采购范围，因此变相融资(相当于分期付款)。

《政府服务采购管理办法(暂行)》明确要求先采购后预算的原则，中期财务规划期一般为3年。一些政府购买服务项目的时间超过三年，这将导致政府支出在三年后不纳入预算。在实践中，非法的做法是，地方人民代表大会发布一项决议，同意将政府在整个服务期间的付款纳入地方财政支出预算。县级和市级地方各级人民代表大会的任期为5年，但经批准的政府服务购买协议可持续10年以上，远远超过一届人民代表大会的任期。

87号文件中提到的另一个违规行为是将建设项目纳入政府采购服务范围，这主要是基于变相融资操作的便利。根据《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)，所有使用国有资金的建设项目都必须进行招标(特殊情况除外，应当公开招标)，如果列为服务项目，可以通过单一来源采购的方式与融资平台及其相关方法进行合作。因此，如果将建设项目列入政府采购服务范围，可以在很大程度上规避监管，方便违规操作。

此外，由于各级财政部门有权制定本级政府采购服务的指导目录，因此可以确定政府采购服务的类型、性质和内容。这种自由裁量权的存在也是政府采购服务普遍化的一个重要原因。

[1]根据《政府采购非招标采购办法管理办法》的定义，单一来源采购是指采购人从特定供应商处采购货物、项目和服务的采购方式。单一来源采购通常只适用于货物和服务。通常需要经过相关部门七天的专家论证、审批和公示后才能购买，透明度低，竞争力弱；建设项目一般需要招标，这是高度竞争，并要求严格的信息披露。

为什么不使用政府采购项目？

由于地方财力不足，通过正常渠道借款也受到债务限额的限制，地方政府没有足够的财政资金通过政府采购项目的合法形式实施基础设施项目。即使可以通过NPC决议草案的形式规避先预算后采购的限制，使用所有财政资金的建设项目必须根据《招标法》和实施条例公开招标。

与通常用于非法融资的单一来源采购相比，公开招标对地方政府施加了更严格的限制:

一是信息披露更加严格，透明度高，竞争力强。公开招标需要在国家指定的报纸和信息网络上发布招标公告，列出招标项目的内容、规模和资金来源，并公布中标结果。在严格的信息披露下，地方政府与平台之间的非法合作难以操作。

其次，这个过程很复杂，需要很长时间。政府采购公开招标在中标前通常需要经过以下过程:签订委托协议、编制招标公告、发布招标公告和招标文件、成立评标委员会、开标、评标等。根据《招标投标法》、《实施条例》和《工程建设项目招标投标办法》，发布招标文件的时间不得少于五个工作日，从收到招标文件到提交招标文件截止时间最短不得少于二十天，公示时间不得少于三个工作日。因此，整个投标过程至少需要一个月(只有法定时间)。但是，如果采用单一来源采购，最早也只需一周左右。

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为什么不使用购买力平价？

尽管ppp是融资平台被取缔后中央政府推广的一种融资模式，但由于规模不足、流程复杂等原因，在基础设施融资的强大压力下，地方政府对旁路融资有着强烈的需求。

目前，ppp的规模无法满足基础设施投资的需求。财政部颁布的《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，所有ppp项目每年都需要从预算中安排，支出在一般公共预算中的比例不得超过10%。根据财政部和统计局的数据，2016年地方一般公共预算支出为16万亿元，其中1.6万亿元可按10%的支出限额用于ppp政府支付，预算资金3.6亿元，可用于基础设施建设的资金约为5.2万亿元，而同期基础设施建设投资为15万亿元，资金缺口较大。在一些财力薄弱的地区，单个大型项目可能会超过10%的上限。因此，地方政府必须寻找ppp之外的另一个融资渠道。

ppp项目的运作过程是复杂的。根据财政部发布的《政府与社会资本合作模式操作指南(试行)》，ppp项目的操作流程包括识别、准备、采购、执行和移交5个阶段19个步骤。任何阶段的问题都可能导致项目失败。同时，ppp项目的落地周期非常长。财政部首批示范项目的平均落地周期约为15个月。虽然第三批项目的落地周期明显加快，但也需要11个月左右。此外，物有所值评估、财政承受能力论证和公开招标都对地方政府行为构成了强有力的约束。

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为什么选择政府变相购买服务？

地方政府以政府购买服务为名变相融资的根源在于财权与事权不匹配导致的财政能力不足，一个非常重要的直接原因是相关法律法规的不完善为地方政府提供了非法变相融资的空操作空间。

首先，政府购买的服务是否属于政府采购服务。在现有的政府采购服务渠道下，中央政府引入了政府采购服务。同时，政府采购服务具有独立的法律规范、定义和目录，这可能会使地方政府有意无意地认为政府采购服务不是政府采购服务。政府采购服务的定义是否与政府采购服务相同，也关系到建设项目能否纳入政府采购服务范围。

第二，政府购买服务与购买力平价的关系。目前，相关法律法规对政府采购与ppp的关系有三种定义:ppp是政府采购服务的一种特殊形式；政府采购服务是ppp模式下的政府支付模式；Ppp与政府采购服务齐头并进。因此，在实践中，有一种趋势是用政府采购服务取代ppp。

第三，政府购买服务的范围。对于建设项目是否属于政府购买的服务，相关法律法规的定义并不统一，这也为地方政府将建设项目归类为服务提供了违规操作的空空间。