吕忠梅：建议编纂环境法典 加强环保法律协调

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目前，中国的环境问题日益突出。当向污染宣战时，首先需要准备的枪支和弹药是法律。

随着有史以来最严格的环境保护法的颁布，空气污染防治法已经修订，水污染防治法已经到了修订的前夜，土壤污染防治法的起草工作也进入了加速期。与此同时，近年来，大气、水和土壤领域的污染物排放标准不断修订和完善，一个相对完整的环境保护法律体系框架正在迅速建立。

目前，我国环境保护领域的立法状况如何，如何加强各领域法律之间的协调？为了解决这些问题，国家商报记者采访了CPPCC全国委员会社会法律事务委员会副主任吕忠梅。

环境保护领域的法律联系不紧密

Nbd:你对环境保护领域的整个法律体系有什么看法？

吕忠梅:从立法总量来看，环保立法正走在快车道上。

首先，立法数量相对较大。中国第一部环境保护法颁布于1979年。到目前为止，已经有大约30个与环境和资源保护相关的立法。第二，修改频率相对较高。许多法律已经修订了几次，例如，《空气污染防治法》已经修订了三次。

然而，在环境立法数量迅速增加的同时，我们也发现了一些问题。

2014年修订《环境保护法》时，该法被确立为环境保护领域的一部综合性法律。从理论上讲，它应该具有支配其他法律的地位或作用。但是，就立法效力而言，全国人民代表大会通过的法律是基本法，全国人民代表大会常务委员会通过的法律是普通法，而《环境保护法》、《防止空气污染法》和《防止水污染法》都是全国人民代表大会常务委员会通过的普通法。

从立法效力层面来看，很难将《环境保护法》严格归类为《基本法》，它与《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《噪声污染防治法》具有同等效力。然而，《环境保护法(修正案)》的立法声明称其具有基础性地位。

因此，新《环境保护法》实施后，当几部单行法律被修改时，不可避免地会遇到尴尬。问题在于修改时如何处理特别法与环境保护法的关系。是照搬《环境保护法》的内容，还是根据《环境保护法》制定实施制度安排？它与环境保护法是一种紧密的还是互补的关系？

Nbd:这会导致环境保护领域的法律之间联系不良等问题吗？

吕忠梅:正是这种分散的立法模式导致了环境保护领域法律的重叠和冲突。

大气法、水法、土壤法、固体废弃物法、噪音法等。都是由单一的环境因素形成的。当然，每个元素都有它自己的特殊性，但同时，应该注意的是，所有的元素都是相关的。

例如，土壤污染来自大气和水。土壤中的污染物会挥发并进入大气；水将通过土壤侵蚀进入，这是一个循环系统。然而，这些平行法则之间的联系和协调存在问题。

《大气污染防治法》考虑到对人体呼吸的危害，规定了污染物的排放标准。然而，土壤污染标准考虑了食物摄入对人体的损害，并制定了相应的标准。这两者是不同的。然而，如果土壤中的污染物来自大气或水，很难使用单一的标准。而且，空·怀特的决裂或标准体系中的冲突也给执法带来许多问题。

Nbd:应该做些什么来解决现有的标准体系断裂，空白或冲突？

吕忠梅:有必要用立法手段来实现法律之间的协调机制。这种立法技术被称为法典化，即环境法规的法典化。汇编过程不是汇编，而是受某些立法原则的指导。在阐明了所有法律体系之间的逻辑联系之后，这些法律可以通过技术安排形成一个完整的体系。

一方面，环境法典能够更好地满足环境保护对法律体系的完整性和系统性的需求；另一方面，通过环境法典的编纂，可以系统地解决当前环境立法中的重复、冲突、遗漏和滞后问题，并通过国家立法机关主导立法的方式扭转环境立法部门化的趋势。

因此，我建议将环境法规的编制纳入十三届全国人大常委会的立法计划，并适时启动相关的研究和论证工作，待条件成熟后提交审议。

环境监管应规范化，并继续发挥作用

你认为环境保护领域的执法效果如何？

吕忠梅:环境保护法的实施力度加大了。中央环保检查组已经在全国范围内进行了监督，问责制正在实施。全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院提起环境公益诉讼。然而，现在的问题是，在加强执法和显示治理效果之间有一段距离。应该指出，经过30年的污染，我们不能指望一夜之间解决所有的问题。

在这个问题上，我认为我们必须下定决心，不断发挥我们的力量，并有信心。世界范围内的污染控制需要十多年的时间才能完全解决。

在你看来，我们应该如何在污染控制方面不断努力？

吕忠梅:首先，环保监管必须规范化。我们不应该坐等重污染天气的发生才进行监管，而应该全年不断地进行监管。

在加强执法的过程中，我们不仅要还旧账，还要还旧账。

环境治理是一件永远无法停止的事情，我们必须继续发挥我们的力量。仓促行事是不切实际的幻想，或者通过突然执法在一夜之间彻底扭转污染问题。因此，我们必须有一定的力量，把这种暴风骤雨般的举措变成一项有全社会参与的正常而持续的工作。

另一方面，环境保护的根本在于产业布局和结构。因此，虽然环保部门在污染控制方面责任重大，但这绝不仅仅是环保部门的事情，而是所有政府部门、市场参与者和所有公民都应该参与的事情。

在环境保护问题上，尤其是空气污染，每个人都是空气污染的受害者和源头。每个人都在使用汽车，许多人在冬天取暖，他们消耗能源和资源。因此，每个人都不能只是站在责备和推卸责任的立场。

每个部门，每个学科，甚至每个人都应该以自己的实际行动参与进来。我们应该形成一种多元治理的氛围，在这种氛围中，每个人都有保护环境和参与污染控制的责任。