地方债将受“限额管理” 财政部敲定3年置换过渡期

本篇文章2179字，读完约5分钟

◎每个记者胡建

如何管理地方债务？财政部最终给出了该计划的完整版本。

1月11日，财政部网站发布《地方政府债务限额管理实施意见》(以下简称《意见》)，明确实施地方政府债务余额限额管理，提出建立健全地方政府债务风险防控机制，妥善处置现有债务。地方政府通过银行贷款和其他非政府债券借入的部分存量债务将在三年左右的过渡期内由省级财政部门在限额内进行置换。

中央财经大学财经学院院长王拥军在接受《国家商报》采访时表示，我国地方政府债务的主要问题是预算软约束，缺乏严格的总量控制，地方有多少自由裁量权，如何划分债务，没有严格的财政纪律。限额管理是为解决软预算约束问题而量身定制的方法。

通过硬约束加强地方债务限额管理

根据《意见》，地方政府债务余额实行限额管理。地方政府年度债务限额等于上一年度地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年减债限额)，具体分为一般债务限额和特殊债务限额。

前财政部金融司司长康佳告诉《国家商报》记者，地方债务问题应该标本兼治。防范和控制地方债务风险不能用“潜规则”代替“清晰规则”。要注重制度建设，理顺金融体系关系。

“我们将及时制止部分市县违法违规为企业借款提供担保承诺的行为，并及时予以纠正和公开。”财政部部长楼继伟表示，一些银行现在要求地方政府提供担保或做出实质性承诺，对此我们都坚决抵制，也不允许。

在管理和偿还过程中，一般债务纳入一般公共预算管理，主要由一般公共预算收入偿还。当赤字不能减少时，可以采取借新还旧的办法。

专项债务纳入政府资金预算管理，通过相应的政府资金或专项收入偿还；政府资金或专项收入暂时难以实现。如果购买和储存的土地不能按计划出售，可以借新还旧，收入实现后立即归还。

当地政府有多少债务余额？楼继伟在2015年底解释说，根据2013年上半年的审计结果，他再次在全国范围内进行了自查和抽查。最终确定2014年底地方政府债务余额为15.4万亿元，2015年地方政府债务限额为16万亿元，负债率为86%，低于100%的警戒线。他还表示，总体而言，风险是可控的。一些地区确实存在巨额债务，偿还能力正在下降。在某些地区存在局部风险的可能性。一些地区仍然非法借款、变相借款，或者为企业非法借款提供担保承诺。

根据《意见》，地方政府今后的债务总额限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。在年度预算执行中，如遇下列特殊情况需要调整地方政府债务新限额，国务院应提请全国人民代表大会常务委员会批准:当经济下行压力较大，需要实施积极的财政政策时，适当扩大当年新的债务限额；当经济形势好转，需要实施稳健的财政政策或适度从紧的财政政策时，适当降低当年新的债务限额或在前一年债务限额的基础上合理降低限额。

在具体实施方面，根据《意见》，各省、自治区、直辖市政府应全面负责地方债务风险的防控工作。纳入风险预警范围的各级地方政府应制定中长期债务风险缓释计划和应急预案。在严格控制债务增量的同时，通过多种渠道筹集资金消化现有债务，并通过控制项目规模、减少支出、处置资产和引入社会资本等方式逐步降低债务风险。

《意见》还要求完善债务监管和考核机制，将政府债务管理作为“硬指标”纳入绩效考核，地方政府主要负责人作为第一责任人，切实做好同级政府债务风险防控工作。

降低风险，在大约三年内完成债券互换

本意见的主要内容是妥善处理现有债务。2015年，中国启动了地方政府债券互换计划。“2015年到期债务为3.2万亿元，今年确定的置换金额为3.2万亿元，已全部覆盖。”楼继伟说道。

康佳表示，债券互换是地方政府隐性债务的阳光，是融资期限和成本的优化。当大部分地方政府债务可以通过公开发行债券来替代时，地方政府将不会接受更高的融资偿还成本，这有利于降低市场的实际利率。

楼继伟表示，债务成本已从置换前的10%左右降至3.5%，预计每年将节省地方利息支出2000亿元。目前，随着土地收益的减少，发行置换债券所获得的资金可以抵消收益的减少，从而使地方政府腾出部分资金用于重点建设。

财政部已明确表示，地方政府通过银行贷款等非政府债券方式借入的部分存量债务，将在三年左右的过渡期内，由省级财政部门在限额内予以置换。

"发行替代债券的目的是避免债务违约."王拥军表示，总体而言，地方政府债务偿还的高峰期是2012年至2018年。大约三年，这与2018年达到顶峰的最后一年相吻合。如果这个高峰期结束了，就没有必要再借新债来偿还旧债了。

如何平衡现有债务和新的债务限额？根据楼继伟的解释，原则上，置换债务的比例是高的，也就是说，在股票风险高的地区，新债务的规模会小一些，所以不要发行那么多新债务，逐步释放风险。此外，我们还必须敦促高风险地区制定中长期债务风险缓释计划，通过控制项目规模、减少公共资金、处置现有资产和引入社会资本等多种渠道，逐步筹集资金和消化现有债务楼继伟说道。

对于地方融资平台来说，转型是唯一的出路。财政部将取消融资平台公司的政府融资职能，以经营收入和现金流推动融资平台公司的市场化转型和重组，并通过政府与社会资本合作(ppp)和政府购买服务支持融资平台公司。

“事实上，2015年，地方融资平台公司的融资职能开始从政府剥离。”王拥军表示，他们的新债本质上将是公司债，这些公司应该与政府划清界限，寻求市场化。