国家公园政策解读：把最应该保护的地方保护起来

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最近，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《建立国家公园体系总体规划》(以下简称《规划》)，明确了建立国家公园体系的目标和要求，指出要改革自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的设置体制。由各部门分别保护自然生态系统和自然文化遗产的真实性和完整性。

禁止开发国家公园

《规划》明确规定:国家公园是我国最重要的自然保护区类型之一，属于国家主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入国家生态保护红线区域控制范围，保护最为严格。《规划》强调，建立国家公园的目的是保护自然生态系统的真实性和完整性，始终强调对自然生态系统的严格保护、整体保护和系统保护，保护最应该保护的地方。国家公园坚持代代相传，为后代留下珍贵的自然遗产。

据国家发展和改革委员会有关负责人说，对国家公园的最严格保护意味着禁止其他开发和建设活动，但不破坏生态系统的当地生活和生产设施以及自然观光、科学研究、教育和旅游的翻新除外。与一般自然保护区相比，国家公园的自然生态系统和自然遗产更具代表性和典型性，面积更大，生态系统更完整，保护更严格，管理水平更高。

中国科学院科技战略咨询研究所副所长王毅表示，国家公园在《规划》中的定位是指国家公园严格区别于其他类型的保护区，坚持生态保护第一、国家代表性和公益性的原则，实现国家所有、全民共享、世代传承的目标。

管理职责由一个部门统一行使

改革开放以来，中国建立了多种类型的保护区，如自然保护区、风景名胜区、自然文化遗产、森林公园和地质公园，基本覆盖了最重要的自然生态系统和自然遗产资源。然而，与此同时，各种自然保护区的建设和管理仍然缺乏科学完整的技术标准体系。同一自然保护区内分离、多头管理、分散的现象普遍存在，保护管理效率不高，盲目建设和过度开发的现象时有发生。

针对我国自然保护区管理中存在的突出问题，《规划》弥补了该制度的不足，明确了国家公园制度实行统一权力和分级管理制度。国家发展和改革委员会有关负责人解释说，权力统一是指相关自然保护区管理职能的整合，由一个部门统一行使国家公园自然保护区的管理职责。

同时，要建立分级管理制度，合理划分中央和地方的权力。一些国家公园直接归中央政府所有，而另一些则由省级政府管理。条件成熟时，国家公园全民所有的自然资源资产所有权将由中央政府直接行使。国家公园所在地的地方政府在其管辖范围内(包括国家公园)行使经济社会发展、公共服务、社会管理和市场监管的综合协调职责，构建主体明确、职责明确、相互协作的国家公园中央与地方协同管理机制。

根据王毅的分析，这种所有制管理体制还决定了资本机制、监管机制、参与机制等配套制度安排的形式，即需要形成相应的多方协同管理、多元化资本保障、多层次监管的国家公园综合管理模式。

提高全民所有的自然资源资产比例

公益是国家公园建设的原则之一。国家发展和改革委员会的相关负责人表示，更多的普通人(603，883名医生)应该从联合建设和共享中受益。

首先，我们应该提高股份比例。目前，我国许多自然保护区集体土地比例较高。要按照法定条件和程序逐步减少国家公园集体土地，增加全民所有的自然资源比例，或采取各种措施，对集体土地和其他自然资源实行统一使用控制。第二，要提高共建能力。要充分调动政府、市场和社会的力量，优化运行机制，创新管理模式，引导各种社会机构特别是当地社区居民参与国家公园体系建设。最后，我们应该提高共享水平。国家公园应注重突出公益性，在有效保护的前提下，为公众提供科普教育和娱乐的机会。

此外，在国家公园体系试点中，部分省市建立了利益共享和协调发展机制，实现生态保护与经济协调发展、人与自然和谐共处。例如，在青海省，结合精准扶贫，新设立了7421个生态管理和保护综合公益性岗位，确保每一个有设立卡的贫困家庭都有一名生态管理和保护官，让贫困牧民在参与生态保护的同时分享保护红利，使牧民从草原使用者逐步转变为生态监护人。